作者：冯培丽
前不久，国务院总理在国务院第四次廉政工作会议上明确指出，当前反腐倡廉形势依然严峻，任务十分艰巨，专门提到了土地使用权出让、土地和房屋征收征用中侵害群众权益的问题。对此，他指出了两方面根本原因，其一就是监督不到位和力度不够，导致对权力缺乏有力约束。“建立健全惩治和预防腐败体系，教育是基础，制度是保障，监督是关键。”当前，厘清国土资源行政监督相关各方的职责，理顺其关系，发挥国土资源领域行政监管的整体效能，构建有序监管、合力监管的监管格局，已成为当务之急。
现状——
外部监督力度大并持续加大，内部监督体制创新填补监管空白行政监督是现代政治和行政体制的重要组成部分，也是现代行政管理的重要环节。我国的行政监督体系由行政机关外部监督和内部监督两个体系有机组合构成。外部监督体系，主要包括政党监督、国家权力机关监督、国家司法机关监督、社会团体监督、群众监督和舆论监督六个方面。内部监督体系，主要包括政府机关内部的一般监督和专门监督。国土资源行政管理实现现代化，必须加强行政监督体系建设。国土资源领域行政监督力量的构成，既有行政监督的共同性，又有自身的独特性，主要特点是：
一是外部监督力度大并持续加大。从2005年中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确提出要规范和完善土地使用权出让制度，2009年中办、国办印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》将土地使用权出让、矿产资源开发列入专项治理范围，到2010年8月中纪委、最高人民检察院、监察部和国土资源部联合启动国土资源领域腐败问题专项治理，进行“两整治一改革”（土地和矿业权交易市场整治，深化国土资源管理制度改革），国土资源领域的反腐倡廉工作力度持续加大。从这几年查办的案件来看，成效非常明显。
二是内部监督体制创新填补监管空白。党中央、国务院果断决策，大力改革国土资源管理体制，加强对国土资源管理领域的内部监管。国土资源管理领域各有关部门（包括国土资源部门），不仅要受到来自本部门上下层级之间的一般监督和来自行政监察和审计部门的专门监督，还增加了国家土地督察机构的专门监督。在2004年全国土地市场秩序治理整顿中，国土资源管理体制发生了重大变革：一是实行省以下国土资源行政主管部门垂直管理；二是国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出建立国家土地督察制度。2006年7月13日，国家土地督察制度正式设立。这一重大制度变革的诉求，一方面是强化国土资源部门的行业指导和层级监管，另一方面强化土地督察机构对省级政府土地管理的监督，以加强中央对各地土地的管理和监督，促使垂直管理后的国土资源部门管理向领域共管的模式转变。近5年来的实践表明，这项制度对于促进土地宏观调控政策和土地管理法律政策落实，具有独特而重要的作用。
问题——
统筹协调、深度配合不够，整体功能不强，缺乏监督合力当前，我国行政监督体系在不断完善并取得成效的同时，依然面临着统筹协调、深度配合不足的问题，行政监督体系整体功能不强，缺乏监督合力。一是监管力量职能交叉，权责和监督方式有待进
一步厘清。在监督实践中，已有监督主体、方式、渠道多样化，在丰富监督体系的同时，仍不同程度地存在职能交叉、权责和监督方式趋同的问题。监督合力当前主要体现在部门、地区之间密切配合查办重大案件的协调机制和整体合力，而在查处一般案件方面，由于政府机关内外各种监督之间的关系还没有理顺，各种监督主体都不同程度地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确具体等问题，彼此之间也缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合作、协调互动、运行高效的有机整体。监督工作存在交叉和空白，有的问题多方插手，有的事情无人过问，有时还导致在案件受理、查办移送、处理等工作环节中相互间的冲突和矛盾。
二是各监督力量之间尚未形成有效的常态化沟通协调机制。国土资源领域内部监督体系中的监察、审计、土地督察等专门监督中，对一些问题的调查、检查等工作程序基本重复，某个部门作出处理后不向其他部门移送监督处理结果信息和资料，使得相同问题的违法者可能受到不同的处理。近年来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部、交通部、建设部等涉及土地管理职能的国家部委，已就案件信息移交转办专门发文，建立了专门的机制。但在落实中，限于对一些问题在认定标准等方面存在差异，土地管理法律法规不完善、操作性不强等，给执行带来相当大的困难，实施还有待进一步深化。另外，国家层面还缺乏土地共同监管的机制。尽管一些市、县级政府部门已经做了一些制度性的探索，但由于更高层面协调上的制约，影响到土地共同监管责任的落实。
三是从窗口部门导入的外部监督信息处理、利用不够。当前，12336国土资源违法举报热线开通已近2年，接到电话信件举报的线索数量庞大，部信访办也常年接访和接受举报，已经形成了有效的线索来源。但由于案件处理上体制不顺、执法监察部门联动不够、内部监督各力量缺乏整合等，信访案件直接查处和转到省级国土资源厅后的有效查处率低，涉及政府违法违规的案件转到地方国土资源部门后查处难，使得举报热线面临较高的诉讼风险。当前，有待整合内部监督中执法监察和土地督察的力量，发挥土地督察对政府违法的监督和制约作用，并理顺国土资源部门与外部监督部门的业务关系和联动机制。
四是内部监督各方关系有待理顺，一般监督和专门监督均需强化。一般监督是国土资源部门上下层级间的相互监督。当前，要通过推进审批制度改革、加强规划管理和完善计划管理等使管理和工作方式跟上时代步伐，促进依法行政、转变部门职能、加强内部管理，切实把权力和责任放下去，把服务和监管抓起来。专门监督是独立行使职权的监察机关和审计机关对政府机关及其公务员的监督，当前国土资源领域的专门监督包括行政监察、审计监督，此外比较特殊的还有土地督察。近5年来，土地督察工作取得了积极、明显的成效，显示出独特优势，引起国务院领导同志的高度重视。但同时，其特殊的定位和职责，在履行过程中遇到了一些困难，主要是监督的独立性不够，监督权缺乏法律效力和法律保障，对内与国土资源部内有关业务司局的职权有待进一步理清，对内对外都存在信息共享和反馈、移交、联动不足等问题，尤其是土地督察发现的土地违法违规问题和土地管理制度上存在的问题，有待形成及时向党纪监督、行政监督、司法监督和组织人事等部门移交的稳定渠道，由此也影响到各地对被发现的土地违法违规问题“查事查人”全面到位，以及督察成果在部门内部转化应用上存在一些“挤出效应”，都多多少少限制了土地督察工作的权威性和理论上应当发挥的成效。#p#分页标题#e#
建议——
外部监督向“领域”延伸，理顺内部监督各方关系针对以上情况，笔者建议如下：
一是将外部监督对象由“部门”向“领域”延伸，加强内外部监督间的沟通联络，建立成果移交机制，加强案件查处的治本功能。国土资源大家用就要大家管、大家负责。外部监督各部门应将监督视野扩及国土资源管理的全过程、全领域，监督既要抓住国土资源管理部门中的重点部位、重点环节、重点案件，又要注意将一些反复进行的“运动”转为制度，进一步完善成果移交和案件查处的常态化联动机制建设，不仅要查处案件，而且要关注由于体制原因、政府不作为和政绩考核导向带来的违法行政和腐败问题。在此基础上，发挥案件查处的治本功能，通过案件查处不断梳理国土资源领域党风廉政风险点和管理工作上存在的薄弱环节，有针对性地加大力度完善体制机制和法制建设。
二是进一步理顺各级国土资源部门与土地督察的关系，用好用足土地督察的制度优势。进一步明确土地督察的职责定位，用好用足其在监督政府履职方面的作用，合理调配、充分用好行政资源，形成国土资源行政监管的合力。要尊重事实、科学发展，切实按照土地督察制度设计的定位，既要确保土地督察工作相对于国土部业务司局的独立性，又要在顶层设计实施层面进一步探索形成各项重大制度的监管合力。独立性是监督工作的生命。一段时间以来，土地督察探索性地配合国土资源部有关业务司局开展对下业务督导、监督检查和政策实施评估等工作，这方面工作和作用应进行总结评估，以便进一步明确土地督察工作职能，更好地集中力量监督“领域”管理和政府履职情况，更加重点突出地发挥体制完善的作用。同时，土地督察工作成果应在顶层设计层面形成常态化的协调机制，明确国土资源管理信息共享与成果互核的方式和机制，明确督察成果的地位和应用，以利于土地督察信息发挥遏制违法违规和完善制度推进改革两方面的功能。
三是理顺内部监督中的各方关系，构建分工配合、有序监管的监督格局。当前，国土资源部门能够从多个来源常态化获取监督反馈，包括国土资源部执法局、土地督察、部政务大厅、信访办公室、12336国土资源违法举报热线等，已经形成一个信息十分丰富的反馈系统。但目前的问题是如何整合、消化和深化运用这些信息，提高行政效能，强化监管能力，切实解决问题。有学者在分析国外行政监察制度后提出，可将中国的信访制度逐步转化为行政监察专员制度。而香港廉政总属的组织架构和业务体系，也给我们类似启发。
按照国际上较为通行的做法，国土资源部可成立专门机构，专司监督线索搜集、分类处理、综合利用和效能督察。线索转化可以有多重层次和用途：一是转化为国土资源领域重大案件加以查处和曝光；二是作为推进部门职能转变和惩防体系建设的重要环节，发现和查处党风廉政中存在的问题，并不断总结完善；三是作为业务司局政策执行情况的参考，作为改进业务、完善管理的决策参考；四是作为土地督察工作的共享信息，加强监督检查和督导整改的有效性；五是转化为国土资源形势分析报告，为部党组提供分析形势、政策决策的参考。为此，还应建立统一的监督情报信息网，打破信息“孤岛”，促进各监督主体之间的信息共享，更好地发挥各监督主体的监管效能。总之，通过加大监督线索的综合利用，一方面要及时查处国土资源大案要案，形成国土资源管理高压态势，持续强化全社会的国土资源法制意识；另一方面，要发挥监管信息综合利用在改进管理、推进改革方面的治本功能。