作者：卢金慧 邹琳琳 单位：中南财经政法大学公共管理学院 四川大学公共管理学院
0引言
行政监督是国家监督的重要组成，是行政管理的一个重要的环节，各国都在为加强行政监督做出不懈的努力，西方国家也试图通过建立一系列制度来达到加强行政监督的目的。其中，作为西方公务员制度核心的两官分途制度便是西方国家在漫长的历史进程中探索出来的加强行政监督的有效措施。
1两官分途与西方行政监督内涵
所谓“两官分途”，是指鉴于政务官与事务官在政府中的地位、职责不同，性质、职能相异，采用不同的法定制度来管理这两类公务员[1]。其中，政务官适用于宪法、组织法和选举法等，而事务官则适用于公务员法。这两类官员的评价标准和发展通道不同。“两官分途”是西方公务员制度的内核，是西方国家公务员制度建立的标志之一，它很好地解决了西方国家以往政府人事制度存在的弊病，确保了整个政府体系的正常运作和为公民服务的有效性。西方国家行政监督体制最初是伴随着资产阶级为限制皇权而建立的新宪政体制———议会制开始发展的，它以权力制衡为基础，建立了行之有效的行政监督制度和监督方式，使执政党和政府处于严密的监督之下，能够实现对权力的有效控制和约束，在一定程度上杜绝权力的滥用，防止权力异化，预防腐败滋生。西方行政监督是政府公共管理的重要环节，是保证国家机器正常运转必不可少的条件，是维护资产阶级统治和资本主义社会长治久安的有效工具[2]。
2借鉴两官分途与西方行政监督的相互作用的必要性
人的私欲将会导致权力的异化，而对于庞大的国家机器来说，加强行政监督，建立一种合理的、系统的行政监督体系是十分必要的。一味的闭关自守、固步自封，终将导致行政监督的停滞不前，我们应该积极地借鉴西方先进经验。两官分途制度深刻地体现了西方行政监督中分权制衡的思想，侧重于西方行政监督体系中行政机关内部的监督。推行两官分途，实行政务类与业务类分类的公务员制度是非常必要的，对进一步完善西方的行政监督体系，加强对政府工作人员的监督，促进公民的参政议政都起着十分重要的作用。我国的政治制度中尚没有实行两官分途制度，只根据职务，对公务员中的领导成员和非领导成员做出区分，因此，公务员法既要规范非领导成员的管理，也要规范领导成员的管理，这一点与西方国家不同，体现了我国公务员制度和公务员法的独特性。万事皆有其存在的道理，所以这并不意味着两官分途的理论对中国来说毫无意义，我们仍然能从中获得诸多启示。就本文来看，两官分途中强调通过对政务官、事务官分别进行管理来达到提高行政监督的目的，对我国也有相当大的借鉴意义。我们可以在取其精华，把握其实质的基础上，深刻理解两官分途制度中强调的核心理念，理解对于庞杂臃肿的官僚机构通过制度来构建一种结构合理的、自上而下的、彼此相互制约的人事管理制度的必要性。我们在尊重我国政治架构的基础之上，应该吸取西方先进的经验，积极地进行实践，探索出一条真正适合中国的人事管理制度。
3两官分途与西方行政监督的相互作用的主要表现
西方行政监督以权力制约为目的，形成了外部监督和内部监督两套系统，并使两者有效结合，发挥二者的监督合力作用。事实也证明，西方先进的监督制度和多样化的监督方式使整个政府处于严密的监督之中。而两官分途作为西方公务员制度的核心，在资本主义迅速发展的背景之下产生，在官职分赃制弊端日益显露的背景下进一步发展，在现代社会政府管理职能日益复杂化，对现代人事管理制度产生迫切需求的背景之下，进一步完善。具体而言，西方国家实行两官分途制度与西方行政监督的相互作用体现在以下几个方面。
3.1对事务官的行政行为制度化具体化加强行政监督的力度19世纪后，随着选举制度在资本主义国家的广泛推行，政党政治的确立，主要资本主义国家相继形成了两党和多党政治分赃制的政治格局，使得政府组织内部出现了较为严重的混乱状态。两官分途强调政务官和事务官分途而治，通过将事务官相对独立出来，建立一种基于理性的官僚体制，在这种官僚体制中实行严格的功绩制，对其录用、考核、奖惩、任免、培训、退休、监督、保障等以一系列的法律制度予以具体规范，各自按照自己的职类、职系、职门的要求工作，升迁路线明晰，行为主体的行动受形式化、非人格化，贯穿着理性精神的组织程序和行为规范的支配，行政主体必须根据普遍主义、形式主义的原则，照统一的标准来对待、处理相关的人和事。断然拒绝“特权”和原则上拒绝“按具体个案一个一个地”解决问题，体现出一种组织的“目标理性”。因此，在两官分途理念的影响下，西方行政机关内部倾向于对事务官的行政行为用法律、法规的形式进行严格地约束，严格规范行政机关的自由裁量权，使得事务官在法律法规的范围内亦步亦趋。行政机关通过政府机构内部的制度、法律等形式对公共行政机构的自由裁量权进行有效的限制和监督来严格规范事务官的具体行政行为以达到提高行政监督的作用。
3.2事务官常任制的实行为自下而上的监督提供了强有力的制度保证现代官僚体制的建立有利于加强行政机关内部自上而下的监督，但自下而上的监督被弱化。要想使政府这个庞大冗杂的国家机器能够有效的运转，建立强有力全方位的行政监督网络是必不可少的。在行政监督网络中，必须将内部监督和外部监督相结合，自上而下的监督和自下而上的监督相结合。就现代官僚体制的特点来看，行政人员对高层领导的监督难以有效开展或其监督仅仅流于形式而使得群众监督难以达到既定的效果。毫无疑问，这种现象将极大地助长贪污腐败之风，处于金字塔顶端的政府官员一旦权力失控，就会只手遮天、无视法律。两官分途强调对政务官实行任期制，对事务官实行常任制。这种把事务官从政务官中剥离出来实行常任制，一方面，可以在一定程度上减少政务官对事务官的影响，使事务官不受党派轮流坐庄的影响；另一方面，有利于加强事务官对政务官的自下而上的监督。随着执政党不断地更迭，代表某一群体利益的政务官的政治生涯也将不断地变化，而事务官则在两官分途制度的基础之上实行常任制，终身服务于行政机关的事务官，对于只有短暂政治生涯的政务官的某些不合理的要求可以公正对待，每一个在基层工作，从事具体行政事务的事务官都时时刻刻监督政务官的行为。#p#分页标题#e#
3.3功绩制原则的确立规范了行政人员的行为文官改革运动提出创立一个以功绩制为核心的常任文官制度，文官制度改革收到了很好的效果。首先，以功绩制取代分赃制,促进了文官的知识化和专业化。越来越多的专家和科技人员进入政界，从而适应了工业文明时代社会的复杂化和组织化、管理的系统化与科学化的历史性要求，极大地提高了政府各个部门的工作效率，改善了政府的管理水平，为20世纪以来政府大规模干预经济和社会事务提供了人事方面的保障。其次，改革将党魁把持的政党分赃转为由总统进行的权力分配。在功绩制下，选拔官员不再有性别、种族、阶级成分、宗教信仰或政治观点的局限，所依据的只是个人的才干、能力与工作成绩，体现了平等的原则，扩大了参政范围，推动了政治民主化[4]。两官分途强调按功绩制原则对行政人员进行管理，摆脱人的主观判断，强调用事实说话。基于才干的录用和晋升制度将激励公务员更好地执行政策，保证政治系统的稳定和维持一个良性竞争的局面。现代绩效管理方法日益被政府所采用，这些先进的管理方法引导着行政人员的行为朝着政府所期望的方向发展：行为越符合要求则其晋升将会越快，工资福利也将越高；反之，则其工资福利越低。功绩制度的推行，就像一条无形的绳子，时时刻刻的约束着行政人员的行为，使其自觉自愿地做出符合组织要求的行政行为。这种监督是深深的存在于被监督主体的价值观中，这种监督相对于别的外在主体的监督来说其效果也最好，被监督主体反弹的可能性也最低。
3.4考试择优录用原则的确定使公务人员录用环节得到有效的监督美国行政学家怀特曾说过：“现今人事管理建立在两大柱石之上，一为选贤任能，一为职位分类，两者缺一不可”。作为西方人事管理制度核心的两官分途制度，它强调对事务官的录用采用公开考试的形式进行择优录取，在录取过程中坚持公开、平等、竞争、择优等原则。这种择优录取原则的确定克服了原有政党分肥制的弊端，一改原有公务人员的选任由执政党任人唯亲的现状。就行政监督方面来说，考试择优录用原则在公务员进入行政系统的伊始就通过严格的、公平的考试来对其进行严格的筛选和监督，这既让真正有才能的人得以进入公务系统为国效力，也在整个人事管理系统的“入口处”把好关，使得行政监督触角得以深入到整个政府人事管理中去。
3.5政务官的选举任命都有严格的制度约束如果说考试择优录用原则对事务官进入公务系统初始能起到了一定的行政监督作用，那政务官只能通过政治选举或任命产生才能进一步加强行政监督。这种政府首脑由选举产生的制度极大地扩大了进行行政监督主体的范围，政府首脑会通过提前提出财政预算等形式来赢得大众的支持，类似这种承诺实际上就为公众以后在其任期内进行行政监督提供了具体的依据。西方国家对于某些政府高级官员倾向于政治任命，任命政府高级官员一般要经过一个比较复杂的监督、挑选、审查过程。在其任命的过程中加强行政监督的一系列制度的实施，既保证了政务官的质量，使得物能尽其才、人能尽其用，也在一定程度上保证了政务官在任命的过程中就得到严格的监督和控制。
4结语
随着西方各国行政改革的深入进行，两官分途制度将不断地完善发展。两官分途强调政务官和事务官分途而治，对二者都通过一系列具体可行的制度进行约束监督，防止二者权力失控，维持整个国家机器正常运转，但政务官、事务官之间也并非毫无关系，二者呈现出一种相互制约、相互监督的态势。政务官对事务官的监督通过严格的官僚制度来进行，而事务官对政务官的监督也由事务官的终身常任制来做保证。西方国家通过这种层级制约、水平制约、交叉制约来构建其行政监督体系，维持国家高效运转。