问题的提出
通过观察广东省县级政府的行政体制改革试点，我们发现，法律与行政管理体制改革有着促进与制约的辩证关系。一方面，改革是应国务院依法行政纲要等法规制度要求而进行的;顺德和濠江区大部制改革方案和成果分别得到了广东省人大、汕头市人大的立法保障和认可，进一步保障了新制度的合法性。另一方面，在进一步的行政审批制度改革和社会制度改革过程中，出现了改革需求与现行法律制度相抵触、法律不完善等问题。这些问题制约着整个改革的发展过程;广东实践表明，改革部分地运用了法律手段;改革路径程序也部分地向法律推进式改革转变。本文基于对广东顺德、濠江改革试点的跟踪调研和相关文献资料，探究在行政体制改革这一制度变迁过程中，法律作为一种现有制度，与现有的行政管理制度变革、新制度形成之间的辩证关系，期以理论上的探索来促进行政体制改革实践的深化发展。
制度变革理论及其辩证分析方法
新制度经济学家将制度理解为与具体行为有关的规范体系，认为制度从根本上是由非正式的约束、正式规则及其实施特征组成的，是在决策者自利的基础上自发产生的。③另一类关于制度起源的极端观点，被威廉姆森称为“法律中心主义”④，哈耶克批判为“建构主义的理性主义”。不管怎样，新制度主义达成的一个共识是，制度的产生是由寻找在某种意义上优化人们社会行为的组织结构的活动引致的。⑤制度理论认为，制度有历史的规定性，即制度是历史的产物，制度变革则意味着由历史发展特征所决定的制度本质的改变。制度和制度变革的复杂性决定了制度研究需要区分不同的分析层面。针对不同的环境约束或当事人，制度变革的原因被分为内生和外生两种。阿尔斯通在总结学者们对制度变革动因的分析时指出，制度变革可以被看作是一个社会中供给和需求力量相互影响所产生的结果，其中“正式制度”通过某种政治过程呈现出来，比如，法律就是通过政府实体得以制定、通过或颁布的。在此方式中，政府“供给”制度。他将源自需求者与供给者讨价还价活动的制度变革描述为三种纯粹的情况:(1)制度变革对体系而言是内生的，但对个人需求者和供给者而言是外生的。制度变革被看成是个人对变革偏好集合的结果，个人行动者或特殊利益集团在改变规则方面几乎没有自行抉择权。一些法律和规则是某种一般性意见一致的结果，这种意见一致认为新的法律是正确的。(2)制度变革对某些需求者而言是内生的。这需要确定谁是现状或制度变革的需求者，而对其相对政治权利的确定是重点。(3)对供给者而言，制度变革是内生的。研究者必须确定制度变革的供给者，通常是政府当事人，所面对的自行抉择的范围。并指出这种区分只是为使分析更为清晰，在现实的制度变革中大多是这三种情况的某种结合。①本文的研究对象———行政体制改革正是这三种情况的结合。当前广东试点的县级行政管理体制改革这一制度变革的供给者，就是县级行政制度改革的授权者———广东省委省政府，和改革的实践者———县级地方政府，其所面对的自行抉择的范围由国家和地方层面的法律制度所界定。因此，需要厘清现有法律对地方政府改革的作用机理，以寻找改革的法律推进式路径程序。
方法组织理论认为，制度是“社会建构的、惯例复制的项目或规则系统”②。由此形成的理论困境是:(1)既然制度是规则、规范和惯例，组织和个体都要自动地遵从，那么，新制度是如何被创建的，现行制度是如何随时间而变革的?③如果说行动者(当事人)、利益诉求的合法化对制度的变革、新制度的产生发挥了重要作用，但当事人行为及其利益本身都是由现行制度建构的，是嵌入现行制度的，这便进一步引致第二个理论困境:(2)如果行动者的行动、意图和理性都被他们想要变革的那个制度规制、调节，那么他们如何能成为促使制度变革的主体?④对此自相矛盾的理论问题的阐释，成为当前制度理论探讨的一个核心内容，而不是更多地说明行动者在制度变革中具体的作用、或当事人和利益是如何“嵌入”制度中的。⑤对于制度变革这一自相矛盾的理论问题，制度主义学派从多方面予以回答，巴雷和托儿波特提供了一个揭示性强的概念性理论，揭示出在制度化章程与本地被章程规范的那些遵守或意图修改章程的行为之间的相互建构关系。⑥但一个始终未得到完全解答的问题是:当行动者的行动和思想受到现有制度系统约束时，行动者何时、如何决定修改行为章程?这个问题正是本文研究的重点:依照相关法律建构、运营的行政管理体制是当前行政体制改革的对象，推动本次改革的各级领导及政府部门均具有制度嵌入性的特质，都要依法行政、依法工作，但改革就是要突破现有体制、制度框架，体制改革就是要建立新的制度体系。其中，政府是制度变革的供给者和行动者，制度变革是内生的，行政体制改革是为了适应经济社会发展的需求。
在这场政府作为改革行动者、当事人的制度变革过程中，一方面，政府是在“革自己的命”。另一方面，行政体制改革与现行法律之间具有矛盾关系:行政改革意味着要打破现有制度框架建立新的制度体系。那么，如何理解制度变迁中这一矛盾关系的相互作用?改革者们是如何处理这一矛盾关系的?苏和道格拉斯应用本森提出的辩证分析四原则:社会建构、整体性、矛盾和实践⑦，提出在社会互动过程中，人们以利益和权利为导向在社会互动过程中逐步构建出社会模式，并形成和复制这些模式的有序的、可预期的关系，即使之制度化，从而具有普遍性、整体性，但该制度化过程是多层次的，其中通常包涵一些相互不兼容的内容，因此内生出制度间的矛盾，致使置身于相互矛盾的制度中的人们产生冲突和紧张关系。由于这些冲突的刺激，当事人进而产生重塑这些制度的意识，通过实践，形成新一轮的社会互动、社会建设活动，从而引致现有制度中的部分开始变化，再逐渐创造出新的制度。该分析强调，嵌入于多层次的相互渗透、不兼容(矛盾)的制度安排中的行动者及其实践活动是制度变革的关键驱动力。①辩证分析方法的应用为制度理论提供了哲学基础。②当然，该制度变迁辩证分析框架，并非先创，只是再一次印证了马克思唯物主义辩证观的真理性，即矛盾是事物发展变化的源泉、动力，事物内部矛盾双方的相互联系和相互斗争是事物发展的内在原因。苏和道格拉斯的辩证观旨在阐释制度变革中制度矛盾和社会实践对制度变革的作用机制，解答制度变革的发生机理。本文探讨的问题是政府推动的行政管理制度重构———新制度建立、现有制度变革实践活动，在与现有法律制度的对立统一矛盾关系作用下，如何得以推进或受其制约。当前，我国政府推动行政体制改革的动力，正是现行制度安排中存在很多与经济、社会发展需求不相适应的制度安排(矛盾)，比如，现行体制下，政府部门机构重复设置，职能交叉，多头管理，部门权责不清。③其结果是，政府作为经济人，对于有利可图的事，相关部门争相进入，设租寻租，甚至与市场争利;无利可图的公益类事务则服务管理缺位，致使政府职能缺位、越位、不到位现象普遍。经济体制的转型必然要求社会的转型。#p#分页标题#e#
经济社会转型需要政府行政管理体制改革来推动。面对日益增加的公共服务需求、竞争意识和氛围形成后各地方政府之间的竞争加剧、人们参政议政意识的加强，社会对政治、行政体制改革的呼声日涨。为解决“大政府、小社会”下制度安排与市场经济体制不相容、与社会建设发展不相符而引发的冲突和紧张事件，行政体制改革必须深化，以回应经济社会建设发展转型的需求。在此背景下，2008年国务院再次发起大部制和行政审批制度改革，引发了又一轮的行政管理体制改革。国家层面的改革带动了各地方政府的改革。广东省2008年11月开始了由省委书记亲自挂点联系领导的顺德行政体制改革县(区)试点，于2009年8月启动了“石破天惊”的大部制改革④，顺德行政体制改革由此不断深入。2010年12月广东提出在全省25个县(区)推广顺德大部制改革经验。其中，汕头市濠江区成为试点之一。下面，我们将以顺德区和濠江区的改革作为观察对象，讨论法律与改革的关系。⑤
现有法规制度推动行政体制改革
行政法是调整国家行政管理活动的法律规范的总和。1997年，党的十五大报告确立了依法治国的基本方略，同时，还制定了到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系的立法目标。由此，中国的法制建设不断得以深化。在规范行政机关行政权力、加强内部监督方面，中国陆续制定了:(1)《行政处罚法》(1996年)，该法从规范行政处罚权力及其程序的角度揭开了行政程序立法的新篇章;(2)《行政监察法》(1997年)和《行政复议法》(1999年)，这两部法律的颁布实施意味着行政系统内部监督制度的进一步发展与完善;(3)《行政许可法》(2003年)，该法的颁布与实施，被认为是“为我们再造现代法治政府提供了一次难得的机遇”，中国建设“有限政府、透明政府、服务政府的理想露出了希望的曙光”;(4)《国家公务员法》(2006年)。这是中国第一部规范国家公职人员管理和任用的基本法，已经成为国家公职人员制度的基本法律依据;(5)2007年国务院通过《政府信息公开条例》，标志着中国行政程序立法新的一步。此外，还有已经制定的部门行政法领域的法规以及地方性法规等。目前，以宪法为核心、以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由7个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。①这些行政法律法规还有不少待完善之处，比如，一些法律法规本身的具体规定还需要修订完善，但其制定本身在推进依法治国方面发挥了重要的导向作用，并推动着中国的行政体制改革。2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，提出“转变政府职能，深化行政管理体制改革”，目标是经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。法治政府的重要内容之一就是行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成;权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。为此，《纲要》要求，要理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。根据《纲要》的规定，深化行政执法体制改革的路径和重点是开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心;对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施，等等。②显然，《纲要》的要求和规定一度成为推进新一轮的行政体制改革的依据和动力。为此，十七大报告要求加快行政管理体制改革，建设服务型政府，并提出了政府机构改革目标:“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”2008年，国务院开始第六轮的中央政府机构改革，并带动了新一轮的地方政府机构改革。同时，为推进行政管理体制改革，继2001年国务院开展行政审批制度改革以来，2009年、2012年，国务院又开展了两次行政审批制度改革，至此先后分六次共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。③这也带动了地方政府的行政审批制度改革，深化了行政体制改革。广东顺德2009年以来的行政体制改革及全省25个县级政府的改革试点都是在这一大的制度安排下开展的。2010年，顺德在开展了大部制改革之后，又开始推进三项改革:行政审批制度改革、社会管理体制改革、农村综合改革。
为厘清顺德区(县级政府)行使地级政府管理权限的内容，清除权力使用制度方面的障碍，2010年9月29日，广东省人民代表大会常务委员会通过了《关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定》(以下简称《决定》)，这是继2009年8月20日广东省委、省政府发文授予佛山市顺德区行使地级市行政管理权限之后，广东省首次以人大常委会决定形式为地方改革提供法制保障。该《决定》明确了顺德在改革中遇到的诸如中央和省实行直管部门属地管理问题、财政体制问题、人事制度改革等问题，从法制这一关键层面赋予顺德行使地级市管理权限，以此进一步推动顺德综合体制改革。④汕头市濠江区作为广东省25个推广顺德改革经验试点县之一，积极开展包括大部制改革在内的行政综合体制改革。⑤借鉴顺德经验，为明确和强化市区两级的职责关系，汕头市充分利用汕头经济特区的立法权，于2011年7月8日，由汕头市十二届人大常委会通过了《关于促进和保障濠江区行政体制综合改革工作的决定》(以下简称《决定》)，以地方立法形式固定汕头市与下属濠江区的事权划分和调整程序，并规定非经法定程序，行政部门和政府不得随意调整事权范围或管理权限。通过出台“人大常委会决定”的方式将改革“法制化”，一定程度上避免了行政机构改革的回潮。改革回潮正是长期困扰改革者的问题。一些部门在事权下放后，经过或长或短的时间，又会以“不放心”为由将事权收回，“因为政策条文是不稳定的，而改革这个事情本身也与地方领导人的个性有关”①。透过立法使改革成果获得法律保障，能使有效的改革行为得以持续，实现制度变迁。改革方案和成果通过立法实现制度化，这是行政改革实现法治的重要途径，可以有效地消除行政管理体制改革中人治因素的影响，可以避免行政手段推进改革方式下的人走政息、改革不可持续问题的发生。体制改革涉及各级多个政府部门权力的重新配置，面临许多行政执法部门主体的变化，利益的调整必然遭到失利者各方面的抵制。广东及其他省市的改革实践表明，改革难度很大。因此，必须依靠法治、制度化手段使改革取得法律的支持、保障和推进。制度化指的是正式结构要素由于既合乎情理又有必要，并有助于组织合法化，从而逐渐被广泛接受的过程。从根本上而言，制度化是一种社会变迁过程②，或者说，社会变迁的一个重要、具标志性的内容便是制度化。改革获得法律保障，以立法形式将地方政府间权利关系或将改革方案(比如濠江区)制度化，这在一定程度上固化了改革成果、使改革合法化，改革获得了立法的刚性约束力，任何人不得突破，从而有利于改革的实施，有利于改革目标的实现。顺德和濠江的改革实践表明，行政体制改革借助法律而向前推进。#p#分页标题#e#
薛刚凌、王湘军指出，中国行政体制改革一直是以由政府自上而下、依靠运动式的行政强制推动为主要路径，体现了新制度经济学中的“强制性制度变迁”改革思路。而发达国家大多运用法律推进式改革路径程序制定改革方案，这包括5个方面的要求:(1)改革设计者地位中立，超脱于各种利益之上，以保证改革方案的客观公正。(2)改革方案的民主参与。个人、企业和社会组织的社会广泛参与过程，既是沟通的过程，也是论证的过程，可使改革方案得到社会的认可和接受。(3)科学论证。通过反复调查、实证论证，以出台合理可行、成本最低的改革方案。(4)公开透明。以避免改革中的不正当交易。(5)法律保障。改革的原则、改革方案的涉及与论证、改革的参与程序和违法的责任等都要有法律的规定。那么，近年广东的行政体制改革又如何呢?我们可以说顺德和濠江地区的行政体制改革部分地运用了法律推进方式。从顺德、濠江区的大部制改革方案的制定方式和过程来看，改革路径程序依然是行政推进式改革。顺德大部制改革方案是在封闭式氛围中完成并迅速宣布实施的，被称为“一场疾风骤雨般的改革”③。有报当时这样做是为了减少改革的阻力和压力，使改革能够得以开展。尽管如此，两地改革的方案都是出自地位相对中立的改革设计者。顺德改革方案虽然几易其稿，但从最初的国家行政学院课题组到一直参与其中的省委编制办公室体制改革处，濠江区的改革方案亦主要由省编办体改处制定。虽然改革方案的设计一直都有当地政府有关人员的参与，但我们仍然可以说两个改革方案的主设计方都是处于当地政府之外的第三方，这在一定程度上确保了改革方案的相对客观公正性。
顺德改革行使地级市行政权利得到了省人大的立法保障。①在濠江区的改革中，为明确和强化市区两级的职责关系，汕头市充分利用汕头经济特区的立法权，由市人大常委会出台了《决定》，以地方立法的形式明确市与区的权责划分和调整程序，实现市、区权责关系法定化。《决定》提出:“本市各级国家机关应当依法支持和保障濠江区行政体制综合改革各项政策措施的有效实施。任何单位和个人非经法定程序，不得干预、上收已经下放到濠江区的行政管理职权。”②上述表明，两地的改革均部分或完全获得法律保障。但大部制改革方案在制定过程中民主参与和科学论证等方面尚不具备法律推进式改革的要求，或许这是中国特有的改革环境下的权宜之举。此外，作为顺德行政体制改革的另外两个重要组成部分，顺德审批制度改革和社会管理体制改革的推进均按照法律式推进改革的要求进行。两项改革都先向社会征求意见稿。为推行行政审批制度改革，顺德先了《中共佛山市顺德区关于全面深化我区行政审批制度改革工作的意见》(征求意见稿)(2011年8月)，在收集意见、反复修改的基础上，又于同年11月了《顺德区全面深化行政审批制度改革实施方案》(征求意见稿);社会管理改革则先后、修改过10个相关的征求意见稿、改革意见、改革方案等，其中，有一项是《关于聘任顺德区社会建设和管理创新咨询评审委员会委员的决定》(2011年10月3日);先后两次“印发《实施顺德区社会建设行动计划意见(2011—2015年)》的通知”:顺府办电［2011］229号、顺发［2011］26号，后者在一些条款方面对前者做了一些修改、补充，使之更符合社会发展的需求。这些改革程序表明，广东本次的行政体制改革，特别是作为县级政府改革试点的顺德行政体制改革正在依法推进，逐步向法律式推进的路径转变。
现有法律制约着行政体制改革
改革就是要突破常规，但改革也要依法推进。由于我国的行政法体系尚不健全，既有的法律法规的一些规定与当前的政府转变职能要求不相符(参见下文)，一些地区和部门在行政体制改革过程中以改革与依法行政不相符为由，或墨守成规，不去主动改革，或止步不前，不敢突破。致使很多地方的改革流于形式，或者改革止步于大部制合并同类项的“物理变化”，不去进行进一步的大部制后行政流程再造、优化的“化学变化”;止步于形式上的大部制改革，而没有着力于政府职能的转换。有些欠发达地区县市的改革因与上级部门不对口、不一致无法获得专项资金而又走回头路，退回原来的结构格局，致使改革停滞或失败。改革遭遇合理与合法的矛盾关系问题。为转变政府职能，政府必须简政放权，一部分权力向镇级政府下放，一部分权力要下放给社会。改革中遭遇的法律阻力主要是来自于向社会放权方面。比如，顺德在进一步的改革中就出现了这样的不相容问题。为深化改革，简政强镇、推进社会建设和管理创新，顺德自2011年8月实施行政审批制度改革以来，遇到了来自于现行法律的阻力。2012年2月顺德区委书记在向省委书记等一行领导汇报时，指出有153项需要下放的审批权与现有法律相抵触，下放则违法，部门审批改革的深入推进受影响。部门辩解说:不是我们不放(权)，是法律法规不允许。之后，顺德向省里上报了500多项需要精简的项目，其中部分项目需要国家法制办和全国人大法工委批准。
由于受制于现行法律的制约，行政审批制度改革的难度较大，需要得到的支持力度也要足够大。否则，改革难以推进，试点改革经验也难以推广。当前，行政体制改革遇到的法律法规、管理权限方面的制约问题，具有三方面的客观存在与事实:一是因为现行的法律法规是对现有制度的固化，改革需要创新、需要突破一些现有的制度框架，而现有的法律法规是当前政府的运行规则。政府部门工作人员一方面要遵守这些法规，另一方面又被要求去改革突破。这会使部门因为违规而不敢突破，改革因而受到现行法规的制约。二是现有的立法滞后于经济社会发展，部分国家法律及地方法规的立、改、废滞后于改革创新。三是长期以来的集权思维定势，对放权改革形成一定的制约性。特别是在当前公共权力部门化、部门行为利益化、部门利益个人化的政府行政运行状况下，放权会触及一些既得利益者的利益，因而以改革有悖于法规为名而掩盖其不愿改革的事实。但无论怎样，这些客观事实都对改革形成了制约，唯有通过制度变迁、修订法规去解决。当前试点改革遭遇的重重阻力与困境表明，行政体制改革需要“顶层设计”。如前所述，我国的前5次改革都是以行政手段方式推进，缺乏法律保障。我国改革未先立法提供指引和保障。这与欧、美、日国家行政改革不同，不是法律推进式改革。比如，《国务院组织法》自1982年颁布以来，从国务院到地方先后进行了6次机构改革，但该法一直未修订，不能指导改革。许多学者都希望通过行政体制改革，促进依法行政。但改革本身恰恰也需要得到法律依据和保护。否则，缺乏法律依据和保障，改革的合法性和推进力度难以在制度框架下进行，改革进程和效率势必受到影响。#p#分页标题#e#
结论和政策建议
基于对现行行政改革依法推进却同时又受制于某些法规的辩证分析，我们认为:(1)广东试点中的县级行政改革在尝试走法律式推进的路径，但这种依法推进是有选择性的，是依照有利于实施改革的法律而推进的。有选择的法治必然使改革在推进中遭遇其他现行法规的制约。顺德改革因为有省委省政府的全力支持而得以推进。但行政改革的全面深化取决于能否突破现有法规的制约，改革必须依法推进。否则，改革试点经验推广性不强，即使在其他地方推行，行政体制改革也会流于形式，不可能取得突破性成功。这样，建设法治政府、转变政府职能的改革目标就难以实现。(2)行政体制改革是一个系统工程，需要全局、系统的思维和改革的联动。否则，局部的试点、地方的创新可能因缺乏顶层设计，受国家层面的法律制度的制约而难以推进，最终可能以失败而终结。那么，如何通过顶层设计、依法推进行政体制改革?依法行政与政府自身改革中的依法改革是相互依赖、相互推进的。改革就是要突破那些与经济社会发展不相适应的法律制度。允许突破、试错的改革创新氛围和支持是改革的必需条件。改革是为了实现更好的法治、更好地依法行政。另一方面，改革需要法律的保障，使改革成果得以通过制度化而固化下来。因此，行政体制改革需要顶层设计，需要构建一个有利于改革全面推进的多层级的法制系统和管治体系予以保障。一方面，在完善行政法体系的过程中，国家层面制定总体上的行政法规，具体细则由省级地方政府人大确立。另一方面，在行政改革中，尽快由国家层面先行制定相应的行政改革法，允许改革在依照一个程序后突破现有法律法规某些不适宜的具体规定，进而根据适当程序修订相关法律法规。通过落实国家制定的行政改革法，在全国依法推行行政体制综合改革。（本文作者：岳芳敏 李芝兰 单位：广东行政学院经济学系教授 香港城市大学政治社会学系教授）
