摘要：工业社区的性质决定了政府在工业社区建设中的职能定位。目前，在我国工业社区建设过程中还存在很多问题，主要表现在“企社不分”和“政企不分”两个方面。对此，工业社区建设应走渐进的道路，政府也应在工业社区建设中发挥应有的作用，加快职能转变，承接企业剥离的社会职能，为社区建设提供良好的环境支持，确保工业社区建设的顺利进行。
关键词：工业社区，社区建设，政府
工业社区是由工业企业的发展而带动起来的、主要成员为企业职工及其家属的社区。工业社区在建设初期受到矿产资源的限制，对地理区位的选择余地很小，社区建设依托条件差，在建设工业企业的同时必须建设居民区的基础设施及各种生活服务设施。因此，我国在长期计划经济体制下建立的工业社区是“企业办社会”的典型模式。改革开放以来，随着经济体制改革和资源配置手段的改变，国家与社会的关系需要重新调整，“改变泛行政化的整合方式，下放公共权力，将国家——单位——社会成员的单一行政组织调控框架转变为政府、社区和社会团体共同治理的多元组织调控框架”。 近年来，随着国有企业改革的深化和政府职能的转变，我国政府应根据工业社区建设的需求，依法在工业社区建设中承担相应的职责和发挥应有的功能。
一、工业社区建设背景分析
工业社区是在中小城市国有大中型企业尤其是能源矿产企业改革过程中形成的，与城市社区相比，它承担了辖区内除矿区建设和物业管理之外的包括基础教育、卫生保健等社会职能，它来自工矿企业并归其管理。国有大中型工矿企业所在地大都远离中心城市，对矿产资源的勘探开发开采，使得矿产地演化成了企业所在地，随着居住人口的不断增加，各种机构建立健全，大企业加小社会，城市雏形逐渐出现。政府行为的出现，慢慢的出现地方政府，随之建立了城市。这些城市的显著特点是：建市时间晚，城市布局分散，城市化程度低，城市规模不显著，支柱产业单一，企业承担着大量的社会职能，等等。尽管从形式上来讲在企业中成立了社区，将物业管理、矿区建设、文化教育、医疗卫生等社会职能纳入社区，但事实上，社区仍然隶属于企业，依靠企业生存。因此，工业社区具有社会性质，更具有企业性质。尽管国有企业改革已有多年，工业社区建设却相对滞后。在理论上我国已明确提出要转变企业办社会的现象，并进行了一系列有益的尝试和探索，例如住房商品化、社会保障制度社会化等。但从总体上来讲，我国企业办社会的模式至今没有得到根本转变。目前，政府及社会各界也在努力探寻有益的工业社区建设模式，从而使处于社区管理与剥离职能双重困境的国有企业免除改革的后顾之忧。
二、工业社区建设中存在的问题
目前，工业社区建设中存在着一定的问题，主要表现在以下两个方面：
（一）“企社不分”，即企业与社区在工业社区建设中的责任和界限不明确。
从工业社区的建设时间层面看，工业社区所属的企业大都是新中国成立初期由国家主导在某些地域集中建立的。它们是最早实行计划经济生产和采取单位制进行调控的组织，单位制在企业中贯彻得最为彻底。改革开放后，它们仍隶属于级别较高的国家部委的行政管辖，有较强的计划经济和行政调控色彩 ，再加上多元经济体系的缺乏，这就进一步延缓了社区单位制因素的消解。
从企业对社区资源和权力主导程度的层面看，工业社区从属的企业占据了社区资源和权力的主导，主要体现在以下三个方面：第一，社区运转所需的各种服务设施都是在多年的“企业办社会”的过程中由企业建设和完善的。企业对其拥有所有权。第二，工业社区及所属企业的建立大多先于当地政府，而且企业与政府之间主要是互相协调关系，地方政府的权力在很长一段时间里都处于企业范围外 。第三，工业社区内的各种组织，如居委会、工会等的领导，大部分都是由企业成员担任的，企业对这些组织拥有绝对的主导地位。
从社区成员对企业依赖程度的层面看，一方面，由于国有企业在资源配置上的垄断性、企业空间的封闭性和企业人员流动的限制性，使企业成为其成员获取资源的唯一渠道，成为其成员积累社会资本的主要空间。这样。社区成员长期形成的“单位意识”使他们缺乏独立于企业之外的能力和意识。另外，工业社区的各种团体和组织长期对企业的依赖，缺乏自主开展社区服务的能力。
工业社区建设的过程，也是企业逐步将承担的社会职能逐步让渡给政府和社会的过程。这一过程中的问题主要包括企业如何释放资源给社区和企业成员观念如何转变的问题。
（二）“政企不分”，即政府与企业在工业社区建设中的责任和界限不明确。
“政企不分”的问题在我国由来已久，在计划经济体制下，国有企业承担了大量的社会职能，经济体制改革以来，“企业办社会”的局面在一定程度上得到了扭转。国有企业早已有剥离社会功能的强烈要求，然而，要将这副担子推出去并不容易。由于政府行为扭曲，政府部门热衷于投资有收益的项目，因此政府对接收企业的福利机构不积极，甚至要求企业、个人再上交一定的统筹金。正是由于政府职能在这方面的缺位，才使得企业办社会的现状难以从根本上扭转。
近年来，随着民营经济的蓬勃发展，社区内的营利性服务项目得到了迅速发展，企业承办的一些服务设施已社会化，一定程度上打破了企业办社会的封闭性。而企业剥离社会功能的难点在于非营利性的社会负担，其中，企业职工的养老、医疗等保障，还未实现社会统筹，仍然是由企业承担的，居民享受的不是社会保障，而是企业保障。
企业难以剥离非营利性社会责任主要是由于政府、国有企业和社会各自责任和权力的错位，尤其是政府职能的错位。
“企社不分”和“政企不分”的问题困扰着工业社区的生存和发展，只有彻底加以解决，才能带动和促进社区内其他运行机制的建立，才有可能使社区履行正常的职能，发挥在工业企业改革发展和稳定方面的作用。#p#分页标题#e#
三、工业社区建设对策分析
针对我国工业社区建设中存在的“政企不分”、“企社不分”的问题，我们应积极探索可行的道路，确保工业社区建设的顺利进行。我们可以研究和借鉴发达国家工业社区建设经验，在“摸着石头过河”的同时，探索符合我国国情、使工业社区获得长远健康发展的路径。我国的国有企业管理与国外模式有着显著的不同，因此，国有工业企业社区管理体制也存在相当大的差别，但我国社区管理体制改革的未来取向应该是建立在公民社会的基层社区组织高度自治基础上的。因此，目前在其他组织缺乏足够的资源和权威的情况下，社区建设的混合模式比较适合我国国情和制度背景。如何完善政府在工业社区建设中的职能，可以从以下几个方面着手：
（一）工业社区建设应走渐进式道路
工业社区建设并不只是企业剥离社会职能然后由政府承担的职能交付与转移的过程，而是一项复杂的系统工程，它需要社区、企业和政府的共同努力与互动。因此，工业社区建设应该走渐进式的道路，原因有以下三点：
第一，行政监管的转型需要一定的时间。目前，工业社区所属的企业，大部分仍然隶属于级别较高的国家部委，企业主要领导的任命和重大的决策都要依据上级的行政指令。这种行政监管表现出约束过渡和协调不足的双重矛盾。由于上级部门和地方政府之间缺乏协调，使得冗余资源在企业的流动和优化重组比较困难。 而这种监管机制在短时间内是难以改变的，改革需要一定的时间。第二，工业社区建设资源的获得需要一定的时间。首先企业将办社会的资产交付社区时忽视对社区建设的支持，这样社区建设将得不到企业足够的资源支持；其次由于工业社区大多建立在较偏僻的城乡结合部，地域经济不发达，社会保障体系不完善，再加上地方政府财力又有限，社区也很难在短时间内迅速获得资源支持；最后，工业社区多处于国有企业较集中的区域，多元经济体系不够繁荣，市场机制不够完善，使社区难以得到非公有经济力量的帮助。第三，工业社区成员自我发展能力的积累还需要时间。我国现行的工业社区大多处于半封闭状态，国有企业改革后，“单位办社会”的现象虽然在一定程度上有所缓解，但仍然十分严重。工业社区在原有单位的建设基础上，职能健全，设施良好，社区居民形成了“单位”思想，习惯了生老病死的单位一条龙“服务”，惧怕离开单位后很多实际问题如子女就业、上学等无法解决，导致工业社区的社区居民对社区的归属感不强，对社区形不成依赖性，思想和行为与社区发展目标未能有效整合。社区成员在脱离企业之后需要较多时间才能获取新的社会资本。因此，工业社区建设不是可以一蹴而就的，需要我们采取渐进的方式，逐步摸索合理科学的途径。
（二）加快政府职能转变，承接企业剥离的社会功能
目前国有工业企业还承担着很大一部分社会责任，这些都需要由政府部门接管，尤其是需要大量经费的社会责任，如失业救济、医疗养老保险等社会保障支出，以及一些基础建设项目等，最终都将主要靠政府承担。因此，我国工业社区建设必须从行政性起步，只有实现政府职能的彻底转变同时再充分发挥企业、社区居民和其他社会团体的积极性，才能加快工业社区建设的步伐。根据我国社区建设的已有经验，社区建设和政府职能转变是一个相互促进的过程。尤其是在工业社区建设过程中，需要动员全社会的力量来完善社会服务和社会保障体系建设。长期以来我国形成的纵向的垂直行政领导关系，导致政府权力过于集中，居民之间横向的社会组织少。这就要求政府在动员民间力量的时，应下放相应的权力，培育社会资源投入的持久性。
政府职能的转变需要一个过程，尤其是在经济发展较慢的工业城市，政府没有能力在短期内承接企业剥离的社会福利事业。但是政府应努力实现职能转变，尽快承担起制定社区发展规划、建立社区组织机构、培养社区民间资源、开展社区工作等责任。
（三）政府应该为工业社区建设提供良好的环境支持
1、政府应培育居民社区意识。
政府应在原有工业社区范围内，引导社区居民进行小范围的参与演练，有计划的开展社区教育。目前，工业社区居民普遍缺乏对社区的认同感和归属感，为此，政府要深入开展社区教育，倡导社区内居民的互助，组织居民进行社区服务，逐步使居民树立服务邻里、服务社区的理念，逐步消解单位意识。城市各级政府可以通过搞好社区服务、增加社区居民参政议政的渠道、大力发展社区志愿者队伍以及开展丰富多彩的社区活动、社区文化等方式，培养和提高社区居民、企事业单位、社会团体和机关对社区建设的责任意识和参与意识。
2、政府应从政策法规层面上支持工业社区建设。
第一，制定工业社区建设的政策法规。工业社区建设离不开政府的政策支持，尤其是在我国社区建设起步阶段，政府更要通过制定一系列政策法规为社区发展提供健康的环境。首先，政府通过立法确立社区各组织主体的法律地位，加快政府接收国企剥离的社会职能的步伐。其次，目前在社区中的非营利组织法律地位没有得到切实落实，法律的滞后制约了社区非营利组织的发展。只有健全的法律体系得以确立，社区建设才能顺利进行。最后，政府以及相关职能部门应出台一系列有利于社区迅速发展的有关政策，促进社区各项服务事业的发展。
第二，规划工业社区建设与发展。一方面，政府掌握着财政资源。政府有能力组织人力及物力开展社区调查研究以及信息收集工作，便于进行社区规划。针对目前社区建设过程中存在的问题，政府可以对原有规划进行调整和优化，使其更科学。另一方面，政府立足点高于社区。在了解社区总体情况后，可以结合城市特点和工业社区所在企业发展阶段，制定出社区的发展规划和实施方案，作为制定社区工作计划的指导和要求。这样有利于保障社区发展方向、发展思路与企业的定位、城市的文化相一致。#p#分页标题#e#
3、政府应帮助工业社区建设提供良好的资金环境。
第一，设立社区发展专项资金，制定社区可持续发展计划。基于社区建设是为弥补“政府失灵”，应把社区建设提升到国家建设方略的高度，即社区建设的资金投入总规模应在国民生产总值中占有一定比例并同比增长。中央和地方政府要针对社区建设中的普遍性问题，设立专门项目和专项资金，主要用于对社区基础设施建设和社区工作者的生活补贴等。尤其对于老旧问题社区，要从切实改善民生的高度上优先帮扶，给予适当政策倾斜。
第二，政府“购买服务”，建立社区资源共享机制。政府购买服务项目又叫社区服务委托管理，是指政府通过法定程序，委托某一非政府机构，对社区公共资源进行管理和运营，为社区提供公共服务。政府作为购买者，会通过拟定的一系列指标对非政府机构的工作进行考核。目前，在一些管理运作成熟的社区，“购买服务”的方式已经成为社区治理中必不可少的重要途径。
第三，建立社会多元投入机制，引导社区发展资金来源多元化。为避免社区对政府的过度依赖，政府需要引导社区资金来源多元化而不是单纯依靠企业和政府。政府可通过采取适当地税收优惠，鼓励单位和个人赞助社区建设等措施鼓励和吸引社会资本投入社区建设，也可以鼓励发展潜力巨大的社区商业。此外还可以通过要求社区所在企业履行社会责任来继续对社区建设投入一定量的资金，但绝不能重蹈企业办社会的覆辙。
总之，在中国社会结构的转型时期，工业社区的发育程度直接制约着整个城市化的进程，因此，在社区建设中，在调动居民的积极性，使其积极参与社区建设方面，政府扮演的角色就显得尤为重要。所以在整个社区建设中，政府不能再实行单一的行政管理方式，否则只会使社区建设的过程更漫长，使社区自我管理、自我教育和自我服务难以真正实现。这就要求政府在工业社区建设中，根据实际情况的发展不断转换角色，处理好与其他社区组织的关系，调动社区的一切人力、物力资源投入到社区建设中，以便更好地促进社区经济的发展。
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