作者：范雅娜 单位：吉林师范大学经济学院
一、“政府购买服务”与“社会行政”内涵界定
（一）“政府购买服务”内涵
政府购买服务（PurchaseofServices）是源于西方的一项社会福利制度方面的改革，主要是指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款购买服务或公开招标购买社会服务。这一改革措施从上世纪六十年代至今已有四十多年的实践，对社会服务领域产生了深刻的影响，并波及其他国家和地区。它是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折衷方式，即政府继续保留其福利投资主体和制定福利政策角色，但将营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构，这些机构可以是私营的营利性的组织、非营利性组织、其他政府组织、个体工作者等。1关于政府购买服务的内涵，目前国内还没有一个统一的界定。上海《政府购买禁毒、社区矫正、社区青少年社团服务考核评估办法》中对政府购买服务所下的定义是：政府购买社团服务，是实现社会公共事务健康发展的公共财政手段，各级政府针对可以满足社会发展需要的公共事务，为社团提供一定的资金和资源，由其提供相应的专业性服务。2在李慷的文章中提到：政府购买服务是指政府部门为了履行社会公众的职能，通过政府财政向各类社会服务机构的直接购买而实现政府财政效力最大化的行为，是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径。3本文根据研究的需要，选取厦门大学的硕士研究生陈志华对“政府购买服务”所下的定义：政府购买服务是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务的方式，政府摒弃传统的对公共服务项目包揽一切、包办一切的做法，通过公开招标，择优录取社会服务机构，由其完成为社会发展和人民生活提供服务的事项，并根据规定的服务质量和数量由政府支付一定的服务费用。4
（二）“社会行政”内涵
“行政”一词的拉丁词源是“minor”，意思是进行服务，主要指对事务的计划、组织、推动和监督。社会行政有两个起源，它既是政府实施社会政策的活动，也是社会服务机构在实施服务的过程中筹措、组织各种资源，协调服务，有效配置资源的活动。将这两方面结合起来，给社会行政一个基本的定义，可以认为，社会行政是将社会政策变为社会服务的活动，是社会行政人员及社会服务机构依据社会政策，动员和配置社会福利资源，有效地促进社会服务提供的过程。社会行政的实质是在一定社会福利理念和政策的指导下进行社会财富的再分配。关于社会行政，需要注意几点：第一，社会行政主要面向社会上的困难人群和弱势群体，它包括在促进社会保障、促进就业、改善困难群体的健康状况、保障公民受教育权、保障公民的居住权以及促进老年人福利方面的行政活动；第二，社会行政关心价值问题，即在实施政策过程中行政人员持有更多的对政策对象的关怀；第三，社会行政更多的看重效果而不是单纯的效率，因为其根本任务是要对困难人群、弱势群体实施有效的帮助；第四，社会行政强调共同参与和治理，在市场经济比较发达的国家，社会行政主体呈多元化趋势，在这些国家，对困难人群、弱势群体的支持和帮助大多是由非营利组织实施的。
（三）政府购买服务：一种社会行政过程
崔克尔认为，社会行政是一种持续的动态过程，这一过程旨在促进达成共同目标，合理地配置人力、物力资源，通过协调与合作的方法，包含计划、组织、领导等要素。5社会行政是实施社会政策的行动，由于社会中存在不同的利益群体，一项社会政策的落实并不是通过政策就能够实现的，要达到政策目标，就需要处理各方面的问题：包括资源的实际筹备与配置，政策对象的实际划定，资源的分配与传递，相关各方面的协调等。社会行政的职责就是与这些与实施政策相关的人力、物力、财力及协调工作。政府依靠公民赋予的公共权力，与相关组织遵照法律法规，动员资源、组织力量、协调各方面的活动就是社会行政。政府购买服务，政府提供部分或全部资金，并保留制定政策的权利，即对所要购买的服务做出限定，如服务对象的范围和资格条件，服务的质量、数量和目标以及评估方法等；营办机构则负责提供配套资金，在政府的政策范围内制定提供服务的具体计划和方法，并组织人力和物力实施计划。在这一过程中，体现了从政府的政策制定到服务机构落实政策的过程，体现了政府与服务机构双方工作的配合。从这个意义上来说，政府购买服务正是一种社会行政过程。政府购买服务，政府通过向社会招标由社会服务机构来生产公共服务并对其生产过程进行监管，其最终目的是为了保证人民大众享受到高质量的服务，为社会服务是政府职能的价值基石。社会行政包含了从政策出台到将其变为服务活动的所有环节和活动，实际上是社会福利资源的传递，最终也是为了帮助服务对象解决问题，增进社会福利，两者的目标是一致的。
二、政府购买服务对社会行政发展的影响
（一）政府购买服务促进社会行政主体发展
在执行、实施、落实社会政策的过程中，政府部门要与各种社会组织发生关系，从社会行政的起源及内涵可以看出，政府和社会服务机构是社会行政的两个重要主体。政府购买服务，是向社会服务机构购买服务，那么，政府购买服务对政府及社会服务机构必然会产生一定影响。⒈政府购买服务促进政府职能转变政府购买服务意味着政府角色的转变，从服务的“直接提供者”变为宣传者、出资者、制度供给者和监管者。政府通过多种渠道向公众进行有关购买服务知识的宣传；改变以往的生产者和提供者合二为一的角色，使其生产职能和供给职能相分离，以购买者的身份参与到公共服务的提供中；担负起制度设计与供给的责任，为购买服务的实施创造良好的制度环境，减少服务生产、提供过程中的成本和不确定因素；要对公共服务提供过程承担起应尽的监督和控制责任，进行有效的监控。对购买服务的具体内容要进行经常性估，使公共服务的提供在政府的有效监督下进行，防止欺诈、腐败、降低服务质量等不正当行为，保障公共利益的满足和实现。6
当前，深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，提供良好的公共服务，建设服务型政府是各级政府应该履行，而且必须履行好的职责。政府购买服务是公共服务提供方式的转变，政府根据社会管理事务和社会服务需求的实际，通过招标的形式和委托的形式向非营利机构、民间组织（主要是社会工作机构的社会组织）购买服务。在社会服务领域引入市场竞争机制，可以节省政府的人力和设施成本，缩小政府的规模，可以使公共服务更加专业化，降低行政成本，提高服务效率，有利于向服务型政府转变。⒉政府购买服务有利于社会服务机构的发展社会服务机构通常是指由国家、社会团体或个人举办的，通过社会福利从业人员，如社会工作者、社会福利工作员、家务助理员、其它支援工作人员等，为特定的、有需要的服务对象提供专业服务的非营利组织，是直接从事服务活动的组织。其目的在于提高服务对象的社会功能，协助他们解决面对的问题及促进他们的幸福和快乐。6#p#分页标题#e#
市场经济发展到一定阶段，社会问题大量涌现，这就需要社会转型，需要发展社会工作机构及各种社会组织，为每个人提供社会支持、社会辅导和社会服务。以此来提高社会的组织化程度、加强社会的团结、维系社会的稳定。社会光靠一个人是不行的，政府面对这些社会问题跟一个个的人打交道也是不行的，既没有能力，也不需要这样直接打交道，政府现在面对的是原子化的个体，是不稳定个体，所以需要政府转变社会职能。市场经济条件下，“政府——营利部门（公司、企业）——民间组织（国际上称非政府组织或非营利组织）”三元结构并存。政府下放社会事务由社会自己解决也有一个前提条件，即在社会中必须形成承接政府返回的各项事务的主体，而非营利组织就是其中的重要一员。当前，在我国社会中，非营利组织的发展比较迟缓，对政府的依附性较强，能力水平和作用发挥十分有限。政府购买服务，采取政府出资，非营利组织营办服务，从某种意义上来说是对非营利组织的扶持，非营利组织在政府的资金、政策支持下，将会得到快速发展，成为社会服务的主要传递者。随着政府在不同领域运用非营利组织提供各种服务，必将使非营利组织在我国社会生活中发挥越来越重要的作用。
（二）政府购买服务促进社会行政模式转变
计划经济时期，我国的社会行政模式是政府主导型的模式，基本上属于自上而下的政治型模式，其特点是：运用政治的行政体系，依据层级权力和责任，由上而下贯彻执行政策；在政策执行过程中强调政策的政治含义；政策过程基本上是单向的，政府是社会政策的主体。我国体制改革以来，随着市场化、“小政府大社会”改革模式以及“以人为本”等价值的多方面影响，中国传统的、完全由政府主导的社会行政模式正在发生一些重要变化，这一变化的主要方向是政府——社会合作的社会行政模式的发展。这一社会行政模式是指在社会政策制定、实施、评估等方面，政府与社会力量的合作。这里的政府是指各级政府部门，社会力量既包括不同类型的非营利组织，也包括基层社会组织和民众。这种模式的特点是：在政策理念上强调社会政策是一个政治——社会过程，因此要重视政策实施的社会力量方面；在政策实施上强调社会力量的参与，社会政策的实施、社会服务的传输需要更多地运用社会力量，特别是民间组织和社会服务机构；在政策实施的过程中越来越多地运用科学程序和专业方法，特别是社会服务的专业方法；实施政策将更加注重效果评估，这种评估将改变以往的政府部门自上而下的检查，自下而上的汇报的官僚模式，吸收专业方法，吸收民间机构和政策对象参与评估，更多地关注社会政策的实际效果。7
从马克思主义的观点来看，掌握公共权力的政府是产生于社会又日益与社会分离的一种力量，政府与社会是一对矛盾统一体。一方面，政府在对公共利益的追求中可以凌驾于社会之上。另一方面，由于政府行为总是由具体的个人行为来完成的，为了防止公共权力被滥用，公共利益被践踏，社会必须有足够的能力来监督和制约政府。政府要培养社会的自治、自理和自组机制，加强社会的活力和责任感，让社会承担责任。而要使社会发育起来，使其有自治、自理和自组能力，就要求政府不要对社会干预太多，不要扩大管理范围。在政府向非营利组织购买服务中，政府承担宣传者、出资者、制度供给者和监管者的角色，对服务过程并不直接干预，这样，就能保证非营利组织在与政府合作中的独立性和自主性，推进政府与非营利组织的分工与合作，从而促进新型政社关系的建构。通过政府购买服务，实现政府与非营利组织在“分离中合作、合作中共赢”的跨越式发展，建立互动合作的新型政社合作关系，这也是完善我国社会主义市场经济、深化改革的一个重要议题。而新型政社关系与政府——社会合作的社会行政模式又是统一的，因此，政府购买服务必然促进社会行政模式的转变。
