作者：顾丽梅 单位：复旦大学
一、大众传媒及其政治功能
当代西方,以网络为代表的大众传媒对政治生活的影响越来越受到众多学者的关注,有人称它为与传统的立法、行政、司法权并立的“第四种权力”,或“第四种媒介”。这一变化表明,以网络为主导的大众传媒已经承担起了重要的政治功能。大众传媒以其高度发达的手段,广泛介入社会政治生活,渗透到政治生活的每一个领域,极大地改变了社会政治结构、公民的政治行为和社会政治心理;改变了传统权力的性质、分配方式以及权力的运作方式,成为政治系统的有机组成部分。大众传媒在西方是作为民意的代言人出现的。传媒是一种无形的权力,其它权力都得正视它表达的声音。它不是一种刚性的权力,而是一种柔性的权力。换言之,没有人必须服从它,但是,也没有人能忽视它。①与立法、行政、司法权力相比,作为第四种权力的大众传媒具有以下功能:
首先,监督功能。道格拉斯•卡特认为:新闻媒介是政府的第四大部门,可以监督立法、行政、司法三权。②换言之,大众传媒的作用主要是监督和制约政府其它三个部门。并且,三个部门的相互监督也借助于它的力量。第四种媒介为大众监督政府、监督受他们委托的各部门的政府官员提供了可能。并且,第四种媒介也能成为政府施政的有力工具。在一些政治家的眼里,作为第四种权力的大众传媒,其监督的范围之广,力量之大是无与伦比和不可替代的。
其次,服务功能。第四种权力来自于民,服务于民,它的根本精髓是为公众服务。之所以具有服务功能,不仅因为它以公众为服务对象,而且与大众传媒的思想理念的构成也不无关系。(1)新闻媒介摆脱外来干涉,摆脱广告商甚至公众的干涉;(2)新闻媒介服务于‘公众知情’的权利;(3)新闻媒介追求和表达真理;(4)新闻媒介客观公正地报道事实。
第三,民主功能。以网络为主的大众传媒其根本宗旨是告知公众以真相,它极大地缩短了人们之间的时空距离,从而为在较大规模的社会里建立民主制度提供了有效的技术工具,因而第四种媒介具有高度的民主功能。此外,第四种媒介的实质是通过民主性的传播方式和手段体现出来的,它的民主性是建立在对新闻自由的法律保障基础上。就其政治功能的角度而言,第四种媒介的主体是社会广大公众。
第四,双向互动功能。以网络为主导的第四种媒介,创造了全新的、平等的、没有强权和中心的信息网络,引起了传播从单向到交互的质变,真正实现了信息的双向沟通传播。互联网络是一种双向媒介。它要求每个个体不仅被动地接收,还要主动地参与。它的传播模式也不是一点对多点的单向信息流动,而是多点对多点交互式的和网络状的信息流动。
二、大众传媒为行政发展提供了新的契机
每种行政理念与范式都有相应的技术支持,即与公共行政相关的行政技术是促使行政发展的主导因素。现代社会推动行政发展的主导力量是以网络为主的信息通讯技术,它使得政府乃至行政官员通过网络与公民之间的沟通更为频繁、便捷。
第一,以网络信息技术为主导的大众传媒的发展带来了行政决策的科学化,为行政现代化提供了可能。一方面,现代行政技术③是随着公共行政管理和现代科学技术的不断发展而发展的,它与行政流程之间是一种交叉互动的关系。行政技术的发展与创新可以推动行政流程的再造与创新。另一方面,它也为行政决策提供了科学化的工具。因为,科学的行政决策离不开有效、真实的行政信息。行政技术的发展为行政信息的传输提供了新的途径,它使得信息的传播更具有时效性,更为灵活,更为便捷和廉价。网络技术的发展使传统的行政信息的收集与传递方式发生了革命性的变化。网络技术提供了政府与公民之间信息的双向互动,极大地影响了现行信息传递模式,大大提高了信息保真率,改善了决策者的有限理性。就基层行政人员和公众而言,可直接通过网络通讯技术将信息直接传至决策层,使信息传递渠道多元化;就传统的信息传递的中间层而言,在网络通讯技术的冲击下,其功能不断减退,导致现代组织结构向中空化方向发展。网络技术的使用,无形中消除了信息源与决策层之间的人为障碍,使得行政信息的反馈渠道更为畅通,传递更为迅速、及时,有利于避免在信息传递过程中的信息流失与失真现象,为行政决策的科学化提供了保证。
第二,以网络通讯为主导的大众传媒为行政监督提供了有效的手段。网络将使权力从政治家和政府管理者的垄断中转移到那些直接参与价值增值的普通劳动者和公民手中。公民的政治参与将不仅仅限于投票,更为重要的是对于行政流程与行政活动的监督。新的民主价值观是建立在公民获得知情权的基础之上。知情权是在当代西方得到承认的一项新的公民权利、民主权利,也是大众传播媒介所获得的一项新的权利。如果公民没有得到充分、正确、全面的信息,也就没有“充分知情的民主”。知情权的确立使大众传播媒介在监督政府、沟通政府与公众方面发挥了更大的作用,同时也保证了公民更有效地参政。而网络的出现,赋予了公民充分的知情权。
第三,新的大众传媒为公民更为广泛的行政参与提供了途径与工具。民主是公民参与政治决策的一种制度安排,而公民要参与决策,必须获取充分的信息。以网络为主体的传播信息技术,以其廉价、快捷性和交互性的特性,为公民广泛深入、普遍地行政参与开辟了道路。它一方面鼓励公民积极地参与政府管理生活,另一方面,也为公民的参与提供了有效的技术手段,也使公民参与的范围更广。尤其重要的是,以网络为代表的信息技术使得行政参与者的人数大增,使更多的公民得以参与电子论坛与政治讨论。换言之,网络是交互式的媒介以及多媒体信息高速公路的通讯网络的普及化。它不象传统的大众传媒那样信息单向流通,受众只是被动的接受者。它是信息双向流动,它为每个公民、不同利益集团、各类组织、政治机构,提供了直接的、普遍交互式的表达意愿、传递信息、商议、咨询、监督、审核、建议、选举、表决的先进技术装备。显然“互动信息技术使选举和民意测验变得容易简单。任何在线上的人都可以参加。”④
第四,大众传媒的发展带来了公共行政理念的重塑。公共行政理念作为政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念,是整个行政系统的灵魂。从一定意义上说,行政理念体现了对行政行为的认同,决定了行政功能与内在构造。公平正义与行政效率并重、民主行政等是信息社会行政发展的大势所趋。换言之,信息社会中的公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平与效率。“效率”必须以公平的社会服务为前提,以正义的社会贡献为代价。民主行政要求公众需要是行政体系运转的轴心,即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩展和利益满足。民主要求广泛和平等的参与机会。在信息社会,普遍地联入计算机网络已成为实现民主的前提之一。网络技术在公共行政管理中的运用,使民主行政成为可能。此外,政治的民主还必须实实在在地体现在民主的行政过程之中。因此,政治民主、与行政民主并重。#p#分页标题#e#
三、第四种媒介冲击下的新的政府治理形式
(一)服务行政范式
在以网络为主导的第四种媒介的冲击下,政府再造之风席卷了当今西方世界。新公共管理的本质在于:政府再造,最重要的目标是塑造一个具有公共服务精神的政府。自20世纪90年代以来,各国的政府再造莫不以重塑服务型政府为其要者。美国于1994年9月20日颁布了“顾客至上:服务美国公众的标准”,主张建立顾客至上的政府。英国政府于1991年颁布公民宪章,主张施行公共管理的顾客导向。加拿大、澳大利亚等国莫不把顾客导向作为政府再造的重要环节。服务型政府的核心是:将政府由原来的控制者角色向服务者角色的转换。服务型政府意味着:施政目标从由机关和专家决定,变为由公民来决定;从以成本效益为基础的效率考核,转变为公众评估的意见为主导的考核;由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从,转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同;从独断专横的领导向公众参与的领导范式转变。
(二)民主行政范式
民主行政理念认为,民主国家的基石在于民主原则与民主行政,并使民主哲学能渗入其行政机制之中。政府是手段,而公民是目的,“一切以公民为中心,以顾客为导向”,是民主行政的基本出发点;政府是公共利益的代表,政府必须超越特殊之利益集团;政府不仅要重视行政资源有效运用,亦应重视公共服务的公平,实现社会正义;它强调政府决策的开放性,重视社会公民的参与;强调与他人共享权力,采取双赢博弈,而非零合博弈;政府鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从等。显然,在第四种媒介的外力作用下,政府治理理念的变革成为可能。此外,政府还可以利用电子公告板等新的大众媒介向公众大量信息,通过电子邮件建立信息反馈系统,促进政治家与公民之间的深入沟通,公民也可以通过电子邮件对政府部门提出批评和投诉。通过这种方式,政治竞争进入了电子空间,一种新的“在线政治”诞生了。电子网络技术的加入,无疑使得民主变得更为真实与廉价。
(三)虚拟行政范式
在网络社会,计算机的使用、信息的网络化、虚拟现实、虚拟社团、虚拟社区乃至虚拟国家都成为政府行政中所面临的问题。网络使政府行为的范围几乎不受限制,它把人的交往空间扩展到整个地球和结成网络的群体之间。社团、组织在形态上发生了革命性的变革,无时空限制的虚拟社区打破了以往疆界的限制。比尔•盖茨在其著作《未来时速》中指出:“在未来几年中虚拟社区建设将是网络应用中增长最快的领域之一”。⑤网络将极大地增加你能参加社区的数量。在虚拟社区里,人们可以直接参政议政,民主的气氛更为浓厚,民主变得更为直接、更为真实。因为在网络上任何人的意见都是以光速在传播,都是直接反馈与自由表达的。虚拟共同体与虚拟社区的存在为虚拟政府的应运而生奠定了基础。换言之,以国际网络技术为基础,联结政府各机关内部现有和正在建设的网络,并充分利用国际互联网、电子邮件、数码电视等技术形成的一个广泛联结的“虚拟政府”是一崭新的政府模式,它让具有“虚拟身份”的网络公民更强烈地感受到民主的氛围。民主、平等和参与将是它最为典型的特征。
(四)大众行政范式
随着网络的出现而产生了一种政府治理的新范式———大众行政。它是建立在新的技术与理念支持基础上的政府治理新形式,是对传统的政府治理的挑战。也即指公共决策的一部分由公民选举代表制定,一部分由公民直接决定。⑥这使得直接民主与间接民主相结合起来,成为民主发展的一个必然的新趋势。以网络为主体的第四种媒介不仅增加了公民的权力与政治参与能力,而且网络的出现消除了城市与城市之间、地区与地区之间以及国家与国家之间的有形疆界,便于全球各地相同目标、兴趣相近的个体,通过网络进行交往,参与政府治理的各项活动。它使人们在家甚至在当地社区就可以参与讨论或者制定决策过程,使公民行政参与的范围更广。如公民在家里可以参与政府的政策过程;通过公共电子邮件、主页、电子投递以及政府信息和行政系统的电子链结,来推进民主的运作过程;通过改善政府不同层级的电子链结,向公民提供政府和议会的连贯性的信息⑦。网络作为第四种媒介———大众传媒的主导力量,它将从根本上改变工作、家庭、社区以及社会的面貌,对现有的行政理念与政府治理范式形成挑战。同时,第四种媒介的强大也为当代各国政府制度的进一步发展和完善提供了新的动力。尤其是第四种媒介的发展,不断为行政发展注入新的活力,提供新的契机,使得行政价值与理念发生了根本性的变革,是即将来临的21世纪所要面临的新课题。