作者：魏贵华 单位：云南省昆明市武警边防学校
在缅甸长达两千年的历史发展进程中,先后建立过孟人、骠人、掸人、缅人的国家或政权。从1044年到1885年,是缅甸的封建社会时期,经历了蒲甘王朝、实阶、邦牙、阿瓦王朝、东吁王朝、贡榜王朝等几个封建王朝的更迭,逐渐形成了与其历史发展相适应的独特的行政制度。本文通过对缅甸各封建王朝行政机构的组成、行政建制的变化、行政决策与运作以及官僚体制等的宏观考察,试探求与把握缅甸封建社会行政制度的形成过程与发展脉络。
一、蒲甘王朝和分裂时期行政制度的形成
缅甸封建社会的行政制度,开创于蒲甘王朝时期,在随后的发展过程中不断完善,形成了从中央到地方逐级分层的结构。从狭义上理解,整个缅甸封建国家就是一种特殊的社会结构。正如列宁所指出的:“国家一直是社会中分化出来的一种结构,一直是由一批专门从事管理,几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。”①蒲甘王朝是缅甸第一个统一的封建王朝,它的行政制度和官僚体制显得较为粗糙和简单。以国王的私家内府为核心的王廷,是王国行政的中枢。行政的部门划分十分有限。各种职能的官员已经出现,他们照管灌溉、土地计量、税收和王室谷仓等,但尚缺乏细密而完备的职能分工。传统上认为蒲甘王朝时期已出现了禀承国王意旨行事的中央最高行政和枢密机构———鲁道。关于它的来历有两个传说:一为蒲甘时期,有四个从中天竺来的王族受到国王的优待,被赐予斋饭、宝伞、车辇等物,并受封为大臣,国王还将权力下放给他们。四位大臣受命上任之处便称为“鲁”;二为蒲甘王朝时期那罗波帝悉都王有五子,他偏爱幼子,设计以宝伞为卜传位给幼子,幼子醯路弥路王(意即“伞定之君”)即位后,遵照父王遗命与四位王兄共治国政,四位王兄与幼弟共议朝政之处称为“鲁”。“道”是缅语对主人、君王的尊称②。缅甸历史学家丹东根据碑铭史料对此提出了异议。他认为难坛摩耶(即醯路弥路)本人就是国王的长子,并无兄长,整个蒲甘王朝都没有出现过“鲁道”这样的最高行政和枢密机构③。另一些缅甸学者经过考证也指出,那罗波帝悉都的幼子手下“共有五员‘阿麻’协理朝政,其中并无一人为其宗室者,而恰是此五大臣因平息诸王子叛乱有功而受到缅王嘉奖。因而传统上认为枢密院(鲁道———引者注)始于蒲甘之说不可信”④。
蒲甘王朝时期,国王拥有国家的一切最高权力,但国家事务主要由国王身边的宫廷大臣负责。协助缅王理政的宫廷大臣称为“阿麻纪”,是缅王手下最大的官,平时为相,战时为将。“阿麻纪”一般有5~8人,通常被称为“雷道尼苏阿玛达雅”,意即“在国王身边服务的臣子”,又被称为“苏纳帕特”,意即指挥官,反映出当时显然还没有民政官员和军事官员之分⑤。宫廷大臣中两个最重要的大臣是管理阿台事务的摩诃苏曼和负责阿赫木旦组织和统领军队的摩诃苏纳巴迪,这两个大臣手下又各有一批军政官员。宫廷中的其他官员主要有国王的书记官(沙莽、沙基或沙道纪)、传令官(谬因些)、王仓管理官(基萨纪)、法官(丁萨姆)、王室待卫长(昆蒙)等⑥。蒲甘王朝的地方行政分为省级行政和基层行政两级。省级行政区有14个,各省最高行政长官称为“萨崩”,意即“总督”,掌管军事、行政、司法和税收等大权。国王为了控制地方行政,常常将王子或王弟派到敏巫、叫栖、勃生等重要省份去担任总督。基层行政单位为城镇和村,分别由城镇和村寨头人辖治,但二者在行政上没有隶属关系。在蒲甘王朝立国之初,由于担忧掸族的迁入,缅王们,特别是阿奴律陀和阿隆悉都,在边界沿线设立了许多前哨站⑦。这些前哨站后来逐渐发展为城镇,但城镇的数量不及村多。村有两类,50户以上的大村称为“哇”,50户以下的称为“洛”。村的首领是当地头人,他们兼为蒲甘王朝的基层官员和地方上世袭的首领⑧。阿奴律陀出于巩固统治的需要,把全国内地划分为若干个军事防御区,并对各城镇和村寨分别按可征兵人数一干、八百、四百、三百、二百、一百、八十、五十、三十和二十划分等级⑨。这种按可征兵人数对城镇和村寨划分等级的做法一直延续到贡榜王朝时期,孟云统治时的调查资料上,仍提及有些城镇征兵“百人”和“五十人”等⑩。蒲甘王朝的官僚体制带有典型的血缘宗法性质,从中央到地方的许多要职都由王族出任。比如,宫廷大臣和总督多由国王的直系亲属担任,最高的军职摩诃苏纳巴迪通常由王储受领。行政机构的不完备和官僚体制的血缘宗法性质表明,蒲甘时代缅甸的封建行政制度尚属雏形,正处于初创和形成过程中。
1287年中国元朝的军队攻破蒲甘城,蒲甘王朝开始走向衰亡,缅甸历史自此进入了封建割据的分裂时期。从1287年到1531年,统一的缅甸国家瓜分豆剖,缅甸中部有阿瓦王国,缅甸南部是孟人的勃固王国,西部为若开人的阿拉干王国,锡唐河流域有缅人建立的东吁王国。在分裂时期,由于政治动荡、兵祸连绵,各王国的统治者均无力亦无暇进一步完善行政制度。上层统治集团仍然以王族为中心,王储、王后和“老臣”以及智慧的大臣和官员辅助国王处理政务。各王国中央政府的官员,见之于碑铭记载的有负责土地事务、王家仓库、水利维修的官员和骑兵、步兵、水兵首领。地方官员有总督、城邑封臣,最基层的是村寨头人○11。勃固王国在罗娑陀利统治时期(1385~1423)曾对行政建制进行过重新规划,缅甸学者杜妙盛提到:“罗娑陀利整顿他的王国,并把孟族三邦(勃固、勃生与毛达马)划分为三十二个缪”。○12但这种行政建制的变化,在分裂时期是不多见的。在这一时期,缅甸封建行政中独特的缪都纪制开始形成,对后来缅甸封建社会的发展有着举足轻重的影响。
二、东吁王朝行政制度的发展
东吁王朝(1531~1752年)是继蒲甘王朝之后缅甸第二个统一全国的封建王朝。缅甸封建行政制度在这一时期得到了进一步发展。东吁王朝初期,莽瑞体、莽应龙通过武力征服建立起空前强大的帝国,但统治者穷兵黩武的对外扩张,尤其是数次征暹战争最终使帝国在内忧外患中土崩瓦解。在东吁王朝初期短暂而极盛的繁荣中,行政制度上最重要的变化就是出现了全国最高的行政和枢密机构———鲁道,它禀承国王的意旨行事。据《琉璃宫史》记载,东吁王朝的瑞体王在征服实遴、蒲甘等地后返回罕礁瓦底(勃固),“并于缅历九○六年(公元1544年)九月,在皇宫之前院建造了枢密院(鲁道)大殿”○13。继之而起的复兴的东吁王朝时期(1600~1752年),随着缅甸封建国家政治、经济的发展和社会关系的复杂化与多样化,行政机构日益健全,官僚体制日渐完善。在中央,国家官吏从国王的内府私臣中分离出来,中央机构也从王廷内府中分设出来。国王之下,最高行政和枢密机关———鲁道发挥着极其重要的作用。据史料记载,鲁道位于内城,“具体位置就在建在地面的宫殿———红门右边的南面”○14。V•B•李伯曼研究了鲁道官员的构成,指出:“理论上它有四个主要的大臣(wun-gyis蕴纪,即丞相)、四个蕴纪助手(wun-dauks蕴岛,即侍郎)、四个王室汇报员(na-hkans纳甘)、四个首席秘书(sa-yei-daw-gyis刹也道纪),可能还有四十个专门秘书和正式官员组成”○15。但鲁道的官员不是固定的,可以根据国王的需要多任命或少任命几个。鲁道所管辖的事务分属9个部门,这9个部门是:(1)主管任免官职,在任命或晋升时,监督宣誓等事务的部门。(2)主管起草和修订法律条款事务的部门。(3)主管碑铭、古文献、三藏经、星相学、寺庙佛塔、各地区考试、捐献布施等宗教方面事务的部门。(4)主管陆路、水道、附近、远方防守等有关军事方面事务的部门。(5)主管调解纠纷、拐骗案、税款检查、民间抢劫案等刑事案件的部门。(6)主管关税、林业税、矿产税、金银税、营业税、渡口税等事务的部门。(7)主管土地税、水税、园圃税等事务的部门。(8)主管城池、堤坝、王宫、寺庙以及四季从事的事务的部门。所谓四季,包括每天每月每年经常举办的(王家)红白喜事。这类典礼的文书由鲁道书写,这种文书就叫鲁道备忘录。(9)主管步、舟、骑等方面的邮政事务的部门○16。#p#分页标题#e#
可见,鲁道的职责广泛而繁杂。同时,鲁道又是最高法院与最终审判机关,它批准或否决各种诉讼的判决,亲自审核最重要的诉讼案件,同时只有它才能批准极刑———死刑○17。鲁道之下有负责地方事务和部门事务的附属机构,它们听命于鲁道,运作由鲁道统一协调。其中负责部门事务的机构多达50多个,各部门长官称为“蕴”。在复兴的东吁时代,至少有19个部门长官是一等官员,而超过30个的其他部门长官是二等官员。每个“蕴”通常由一个首席秘书(刹也道纪)协助,还有各种办事员及差役帮助“蕴”与遍及全国的行政村落保持联系○18。最重要的一个机构叫“别岱”(Bye-daik),意即“内廷府”,位于宫内,由四个内廷大臣(阿温蕴)及其秘书以及一些中、低级宫廷官吏组成,别岱名义上归属于鲁道,却有特殊的地位。内廷大臣阿温蕴的地位仅次于鲁道长官蕴纪。别岱主要管理宫廷事务,但也负责保管朝廷百官花名册,疏通鲁道与国王之间的联系,控制王室与鲁道之间的所有书面文件。别岱官员被赋予三个特权:允许他们对鲁道上呈国王的所有报告进行一定程度的审查;允许他们通过隶属于王室的密探,侦察鲁道的可疑行动;并允许他们帮助起草(国王)发给鲁道的诏令○19。这样,实际上在中央行政机构中便形成两组制衡机制:一是国王和鲁道之间的制衡。国王享有至高无上的权力,英国学者哈威认为,在实际执行中,“王纵不悦某一敕令,但一经发出,即不能追回,仅可向大臣告诫,若彼等一再违令,擅自议发不正当之敕令,则可以撤换之。故缅君如不精明干练,枢密院(鲁道———引者注)实为真正之治国者”○20。此说对鲁道的作用虽有夸大之嫌,但至少说明缅王并不能真正“任心而为”。鲁道的产生原本是出于辅弼兴治的需要,但鲁道的存在及其具有某些代王治政的职能,在客观上又是对君权的一种限制。这在一定程度上决定了缅王的政治集权只是相对的而非绝对的。二是别岱和鲁道之间的制衡。鲁道大权在握,为了防止鲁道的僭越行为,缅王直接控制别岱,对鲁道的权力进行监督和牵制。虽然鲁道和别岱官员相互争宠、攻讦、掣肘的情形客观存在,但就整个统治机构的决策来说,鲁道如果决策失误,国王可依从别岱的意见决策;反之,国王就采纳鲁道的意见决策。鲁道与别岱犹如缅甸封建君王的左膀右臂,既互相牵制又相辅相成,成为缅甸封建统治机器运行的一种特殊的机制。东吁王朝时期地方行政最显著的变化是“缪”成为社会基层组织和行政单位。东吁王朝的地方行政划分为省、县或村镇两级。中央政府派驻地方的省级大员称为“缪蕴”,是中央政府在地方统治的代表。地方中、小首领发展成为中央政府的地方官员,管理地方事务,并接受“缪蕴”的管理与监督。
东吁王朝建立并健全了复杂的官僚体制,但在人事机制上缺乏系统的铨选、考绩、黜陟制度。由于统治基础的扩大,官员与国王之间的血亲联系减少了,私人关系成为官僚体制的核心。虽然理论上所有官员都是从国王那里接受分封或任命,实际上对国王来说,不可能了解为数众多的中、下层官员。这样,大多数官员的任命往往靠上一级官员的推荐。上下级官员之间便逐渐形成一种保护与被保护的私人政治依附关系。效忠是取得任职的首要条件。官员表面上效忠王室,实际上效忠于自己的上级保护人,从而形成以二元效忠的私人政治依附关系为核心的庞杂的官僚网络。每个官员在这个网络中相对于其上级、下级,兼具被保护人和保护人的双重身份。东吁王朝的官员没有薪俸,各级官员被允许从(他们的)上缴国库的税收中抽取回扣(通常是百分之十),或者从他们审理的案件拿一些诉讼费作为报酬○21。但官员们对自己的收入很不满意,往往在自己的治域或封地内最大限度地敛财。这使得官员们把自己的职责看作是私人特权而不是为王国履职的义务。这些因素造成了东吁王朝时期官员普遍地滥用职权和贪污腐败。他隆王多次对官员的滥用职权进行严厉斥责,到头来证明并不总是有效。1635年,一个荷兰商人就报怨阿瓦官员无止境的贪婪,他认为贪婪可能会摧毁贸易并会使乡间陷入贫困○22。东吁王朝的封建行政制度虽然得到了发展,但仍带有不成熟性,主要表现在:在机构设置上,鲁道兼行司法、行政等职能。鲁道官员之间没有明显的分工。鲁道之下也没有统一处理全国行政、军事和财政等的专门性的部门。从官员的产生方式看,还没有培养和监察机构;官员收入来源,也不是靠俸禄,而是得之于对治域内人民直接的剥削和掠夺○23。
三、贡榜王朝行政制度的强化
1752年雍籍牙建立了缅甸最后一个封建王朝———贡榜王朝。中央行政机构扩充为五大院部。一是鲁道。鲁道仍然是缅王以下总百官、治万事的中枢领导机关。贡榜王朝时期,蕴纪(丞相)和蕴岛(侍郎)一般情况下各设四位,但在战时或其他非常时期,蕴纪的名额增到六七人,通常是由当时的白古(勃固)和阿拉干总督进晋为蕴纪官衔,而在敏同王统治时期,蕴纪数达8人○24。贡榜王朝以前,鲁道下设九个部门。到贡榜王朝巴基道王孟既在位时(1819~1837年),增设了一个主管外交事务的部门,由一位蕴纪掌管。举凡军事、财政、生产、外事、宗教等方面,都有专门的官员,分工较为细密○25。可见鲁道的分工已经趋于完善。二是别岱。贡榜王朝时期,别岱已从鲁道中独立出来,别岱除了负有管理宫廷事务和沟通国王与鲁道之间联系的传统职责外,还增加了统率军队和掌管国家财政的职能。别岱官员的组成也进一步明确,由4个内廷大臣、4个传旨官和他们下属的4个内廷传令官组成○26。后来有所增加,在敏同王执政时,阿达乌多———“国王的帮手”,或者干脆说是密探,也属别岱,这些人的职责是向国王报告所有大臣和地方总督的行为○27。这又使得别岱具有了某些监察职能。其余的三大院部是京都府、西院和司法院。它们的构成和职能分别是:京都府:1.京都知府,管理京都地区治安、商业交易、城防、审判违法、偷窃事件等。2.卫戍千夫长,在京都四方各领一千禁军,负责治安保卫,并设有监牢,可以捕人。3.知府侍史。4.“瑞卑索”,管理不动产的典当、买卖事务,并在帝王出巡时走在京都府众官之前,击吉祥鼓者。西院:照看内宫后妃生活事务,严禁宫女私自出宫及七岁以上男子进宫;防范男女混杂。1.西院监。2.西院理事。3.典仪传呼。司法院:1.大司法,除斋日外轮流在司法院上班主持审案;处理遗产继承、债务、家庭纠纷、土地所有权等一般案件。重大案件交枢密院(鲁道)审理。大司法由国王任命。2.司法承旨。3.司法侍史。4.钦定律官,通晓经书者,相当于律师。除大司法外都需轮流在司法院值夜班○28。#p#分页标题#e#
除了五大院部,中央还有称为“什维岱”的国库。国库大臣称为“什维岱蕴”,属他管辖的有4名司库员、4名助手和1名保管钥匙的人。什维岱不仅是金库,而且是国家档案库,这里收藏有各种文据与世袭官吏的家谱,收益报告书,手工业者的名册(其职业是世袭的)○29。贡榜王朝行政机构的扩充并没有带来相应的行政效率的提高。由于分工过于细密,造成权力碎化、职能重叠、人浮于事的弊端。贡榜王朝行政机构下属部门多如牛毛。以鲁道为例,其下属部门的数目最少有50个,可能多达100个○30。但很多部门并没有多少重要性,而且往往机构交叉、职能重叠。如在贡榜王朝前期,银税部门掌管上伊洛瓦底河谷的银矿开采,而谷仓部门除了管理王室谷仓和收取农业税以外,还管理着东部、中部和西部的金矿区及一些银矿,两个部门为了争夺银矿和金矿的开采控制权,发生了激烈的冲突○31。与繁多的行政部门相应的是庞杂的官僚集团。除了数量极大的中央和地方行政官员,还有众多的军事官员和缅王近侍官。到贡榜王朝末期,“冗官”现象发展到无以复加的地步,在缅甸国土已丧失了2/3,濒临亡国之际,锡袍王还增设了侍茶官达44人。朝廷中还有许多地位甚高而无所事事的官员如白象官之类,他手下官员有:白象承旨、白象侍史以及各种饲养人员,甚至配备歌舞宫女侍候一匹白象○32。“冗关”与“冗官”现象在很大程度上影响着缅甸封建国家机器的有效运转与管理职能的正常发挥。由此造成的混乱在英国入侵后给缅甸国家带来了灾难性的后果。
贡榜王朝仍然缺乏富有竞争机制和激励机制的完备的人事制度。官员仕途升迁的捷径仍是设法接近国王或者皇亲国戚。第一次英缅战争中声名显赫的摩诃班都拉将军由一介农夫升至缅军统帅,最初就是采用了接近王室的办法。官员的二元效忠仍然存在。一位父亲曾告诫自己那供职于某官员手下的儿子说:“要如崇拜宝塔般崇拜你的保护人,和他在一起时,注意控制你的五官以使你的言行得当。对你不该看的就装瞎,不该听的就装聋,尽量使你与保护人由表及里地保持一致。”○33早在16世纪初的东吁王朝时期,以葡萄牙人为主的西方殖民者就已涉足缅甸,但在与缅甸封建王朝的较量中败下阵来。东吁王朝保持了自己的国家独立与政治完整。1824~1885年是缅甸封建王朝走向衰亡的时期,英国先后发动了三次英缅战争,对缅甸进行殖民侵略,逐步吞并了缅甸。随英国的入侵大量涌入的西方资本主义因素对缅甸数百年来的封建行政制度产生了瓦解作用。1824年的第一次英缅战争尚未对缅甸封建社会的深层政治结构造成冲击。1852年第二次英缅战争以后,英国开始在其占领的下缅甸地区建立殖民行政制度。于1862年将勃固、丹那沙林和阿拉干合并为英属印度缅甸省,建立统一的行政机构,由英印政府任命的英属缅甸专员进行统治。偏安于上缅甸的贡榜王朝,面对英国咄咄逼人的进攻态势,为了挽救其风雨飘摇的统治,以敏同王(1853~1878年在位)和加囊亲王为代表的封建统治上层进行了一系列改革。在行政改革方面的重要措施,首先是限制和削减地方封建主和高级官吏的特权。1853年,敏同王颁令禁止地方封建主利用臣民为其服务和向臣民征收额外税。同时他还授权鲁道,可以受理臣民对夺走其土地的王族及国家官吏的一切申诉○34。其次是改革食邑制度,对各地官员实行货币薪金制。到锡袍王统治时(1878~1885年)又将鲁道的10个部门扩充为14个部门,分别由枢密院(鲁道)或内廷府官员掌管○35。这些改革,虽然因地方封建主和高级官吏的抵制而执行不力,但改革本身反映出随着缅甸封建社会的衰亡,其封建行政制度也已经走到穷途末路。