作者：顾丽梅 单位：上海复旦大学
一、新时期的大众传媒及其政治功能
当代西方,随着信息网络的冲击,以网络为代表的大众传媒对政治生活的影响越来越受到众多学者的关主,有人称之为“第四等级,即在18世纪第三等级之后新崛起的政治势力;有人称之为“第四种媒介”;更有人称它为与传统的立法、行政、司法权并立的“第四种权力”,或“政府的第四部门”。无论何种称谓,显然表明以网络为主导的大众传媒已经承担起了重要的政治功能。大众传媒以其高度发达的手段,广泛介入社会政治生活,渗透到政治生活的每一个领域,极大地改变了社会政治结构、公民的政治行为和社会政治心理;改变了传统权力的性质、分配方式以及权力的运作方式,成为政治系统的有机组成部分。大众传媒在本文是作为民意的代言人出现的。就象议员由于选民的投票而具有权力一样,传媒因为与大众相联系而具有权力。它不是立法权和司法权,也不是财权和军权,它是舆论的权力、道义的权力。这是一种无形的权力,其它权力都得正视它表达的声音。它不是一种刚性的权力,而是一种柔性的权力;换言之,没有人必须服从它,但是,也没有人能忽视它。与立法、行政、司法权力相比,作为第四种权力的大众传媒具有以下功能:首先,监督功能。正如道格拉斯•卡特曾经指出的那样:新闻媒介是政府的第四大部门,可以监督立法、行政、司法三权①。换言之,大众传媒的作用主要是监督和制约政府其它三个部门。并且,三个部门的相互监督也借助于它的力量。第四种媒介为大众监督政府、监督受他们委托的各部门的政府官员,提供了可能。并且,第四种媒介也能成为政府施政的有力工具。其次,服务功能。第四种权力来自于民,服务于民,它的根本精髓是为公众服务。它要求对不同的文化,不论是精英文化,还是亚文化;以及对不同民族的语言都要兼顾,倡导文化与知识的普及。并且,由于网络的普及,这种服务变得更为廉价,更为便捷,更具有时效性和不受时空与疆界的限制。第三、民主功能。以网络为主的大众传媒其根本宗旨是告知公众以真相,它极大地缩短和取消了人们之间的时空距离,从而为在较大规模的社会里建立民主制度提供了有效的技术工具,因而第四种媒介具有高度的民主功能。就其政治功能的角度而言,第四种媒介的主体是社会广大公众。换言之,第四种媒介是当代公民监督与制约政府及其官员的有力工具,是真正实现民主的重要途径。第四、双向地互动功能。以网络为主导的第四种媒介,与传统的大众传媒的单向行为、选择面窄、自由度低的特性相比,它使任何人都有可能参与到由点到面的大众传播系统中来,从而实现传播者与受众的无差别化。同时,互联网络是一种双向媒介,它要求每个个体不仅被动地接收,还要主动地参与。它的传播模式也不是一点对多点的单向信息流动,而是多点对多点多交互式的和网络状的信息流动。正如德弗勒和丹尼斯所说“大众传播早已成为美国政治的中心部分。”哈佛大学的A•索芩尼森也指出“新闻界在西方国家业已成为最强的力量,它的权力已经超过了行政权、立法权和司法权。”总之,无论人们如何看待第四种媒介,但它对政治生活的巨大影响确为人们所公认。
二、新时期的大众传媒为行政发展提供了新的契机
每种行政理念与范式都有相应的技术支持,即与公共行政相关的行政技术是促使行政发展的主导因素。如果说工业社会推动行政发展的是以电话、电视和广播、报刊为主导的信息传播技术所推动的,政府通过这些信息传播技术与公民沟通;那么现代社会推动行政发展的主导力量无疑是以网络为主的信息通讯技术,它使得政府乃至行政官员通过网络与公民之间的沟通更为频繁,更为迅速与便捷。
第一、以网络信息技术为主导的大众传媒的发展带来了行政决策的科学化,为行政现代化提供了可能。一方面,现代行政技术是随着公共行政管理和现代科学技术的不断发展而发展的,它与行政流程之间是一种交叉互动的关系。行政技术的发展与创新可以推动行政流程的再造与创新。另一方面,它也为行政决策提供了科学化的工具。为此,行政技术的发展为行政信息的传输提供了新的途径,它使得信息的传播更具有时效性,更为灵活、更为便捷和廉价。信息的质量和时效性得到了充分的体现,尤其是网络信息技术的发展,代替了传统的邮政、电话等传递信息的方式,为科学化决策提供了质与量的保证。就传统社会而言,决策层获取信息的主要渠道之一,是由下而上的层层书面材料汇报,信息的流动是单向的,信息流通的环节过于繁多,这些层级的行政人员凭借信息传递渠道的单一,往往从局部或自身利益出发,报喜不报优,对信息进行有选择性传递或利益倾向性的修饰,导致信息失真。并且,信息流通的不畅,使得公民只是被动的受众,无法积极的参与公共事务的管理,信息的反馈也无法及时传送到决策者手中。而信息的失真与流失等又造成了行政决策者的有限理性,导致错误或无效决策。网络技术提供了政府与公民之间信息的双向互动,极大地影响了现行信息传递模式,大大提高了信息保真率,改善了决策者的有限理性。就基层行政人员和公众而言,可直接通过网络通讯技术将信息直接传至决策层,使信息传递渠道多元化;就传统的信息传道的中间层而言,在网络通讯技术的冲击下,其功能不断减退,导致现代组织结构向中空化方向发展。网络技术的作用,无形中消除了信息源与决策层之间的人为障碍,使得行政信息的反馈渠道更为畅通,传递更为迅速、及时,有利于避免在信息传递过程中的信息流失与失真现象,为行政决策的科学化提供了保证。
第二、以网络通讯为主导的大众传媒为行政监督提供了有效的手段。网络将使权力从政治家和政府等管理者的垄断中转移到那些直接参与价值增值的普通劳动者和公民手中。公民的政治参与将不仅仅限于投票,更为重要的是对于行政流程与行政活动的监督。行政民主化成为行政价值的必然追求。新的民主价值观是建立在公民获得知情权的基础之上。②达尔认为至于什么是民主,至少存在五项衡量标准:1、有效的参与,2、投票的平等,3、充分的知情,4、对议程的最终控制,5、成年人的公民资格③。知情权是在当代西方得到承认的一项新的公民权利、民主权利,也是大从传播媒介所获得的一项新的权利。如果公民没有得到充分、正确、全面的信息,也就没有“充分知情的民主”(well—informeddemocracy)至于充分知情,达尔认为,应是“在合理的时间范围内,所有成员都有同等的有效的机会来了解各种备选的政策及其可能的结果。④”无疑,知情权的确立使大众传播媒介在监督政府、沟通政府于公众方面发挥了更大的作用,同时也保证了公民更有效地参政。而网络的出现,赋予了公民充分的知情权。此外,网络还具有信息量大、速度快、范围广等特点,因而是行政监督的有力工具。#p#分页标题#e#
第三、新的大传媒为公民更为广泛的行政参与提供了途径与工具,使得大众普遍、平等的行政参与成为可能。民主是公民参与政治决策的一种制度安排,而公民要参与决策,必须获取充分的信息。以网络为主体的传播信息技术,以其廉价、快捷性和交互性的特性,为公民广泛深入、普遍地行政参与开辟了道路。它一方面鼓励公民积极地参与政府管理生活,另一方面,也为公民的参与提供了有效地技术手段,也使公民参与的范围更广。换言之,网络是交互式的媒介以及多媒体信息高速公路的通讯网络的普及化。它为每个公民、不同利益集团、各类组织、政治机构,提供了直接的、普遍交互式的表达意愿、传递信息、商议、咨询、监督、审核、建议、选举、表决的先进技术装备。显然“互动信息技术使选举和民意测验变得容易简单。任何在线上的人都可以参加。”⑤针对公民利用网络参与行政事务,托夫勒指出:“这是明天可能实行直接民主的一个最初的迹象。利用先进的计算机、人造卫星、电话、有线电视、投票技术以及其他工具,一个受过教育的公民,在历史上第一次能够开始作出自己的许多政治决定。”⑥简言之,以网络为主导的信息技术扩展了行政参与的范围,改变了行政参与的方法,使得都有机会参与行政事务,使行政发展成为必然。第四、大众传媒的发展带来了公共行政理念的重塑。公共行政理念作为政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念,是整个行政系统的灵魂。从一定意义上说,行政理念体现了对行政行为的认同,决定了行政功能与内在构造。传统社会“效率”在行政价值体系中占据重要地位。它作为衡量行政决策科学性、公共服务有效性、行政行为合理性的关键指标。然而,信息社会技术的进步与通讯网络的发展为公民、尤其是普通公众参与政治决策和行政活动提供了有利的条件和机遇。信息的开放和透明度的增强,使公民对政治和行政事物的了解日渐增多,对“效率”是传统公共行政的核心价值观发生挑战,取而代之的是公平正义与行政效率并重、民主行政是信息社会行政发展的大势所趋。换言之,信息社会中的公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平与效益。“效率”必须以公平的社会服务为前提、以正义的社会贡献为代价。民主行政要求公众需要是行政体系运转的轴心,即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩展和利益满足。民主要求广泛和平等的参与机会。在信息社会,普遍地联入计算机网络已成为实现民主的前提之一。网络技术在公共行政管理中的运用,使民主行政成为可能。此外,政治的民主还必须实实在在体现在民主的行政过程之中。故尔,政治民主、与行政民主并重。简言之,因为以网络为主体的第四种权力的形成,当代西方的政府管理从规制、程序、行为到理念等价值层面都发生了巨大变化。
三、第四种媒介冲击下的新的政府治理形式
第一、服务行政范式。在传统的体制下,受布坎南的干预主义理论的影响,政府扮演了更多的生产者、监督者、控制者的角色,为社会和公众提供公共服务的职能和角色被淡化,有些政府部门和人员甚至于或多或少地忽略了为民服务的最终任务。这既与政府组织的特性有关,也与传统的政府管理理念有关;政府的职责就是负责人、财、物的分配,而不是提供服务。在管理上,注重的是政府干预和控制经济与社会发展的功能,视组织成员和公众为管制的对象和客体,而忽视了政府为社会和公民的服务功能。于是,在以网络为主导的第四种媒介的冲击下,政府再造之风席卷了当今西方世界。新公共管理的本质在于指出:政府再造,最重要的目标是塑造一个具有公共服务精神的政府。自20世纪90年代以来,各国的政府再造莫不以重塑服务型政府为其要者。美国于1994年9月20日颁布了“顾客至上:服务美国公众的标准”(puttingcustomerfirst:thestandardsforservicetheAmericanpeople),主张建立顾客至上的政府。英国政府于1991年颁布公民宪章(thecitizen’scharter),主张施行公共管理的顾客导向(customerorienta-tion)。加拿大、澳大利亚等国莫不把顾客导向作为政府再造的重要环节。简言之,服务型政府的核心是:将政府由原来的控制者角色向服务者角色的转换。服务型政府意味着:施政目标从由机关和专家决定,变为由公民来决定;以成本效益为基础的效率考核,转变为公众评估的意见为主导的考核;由对特定“功能”、“权威”、“结构”、的服从,转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同;从独断专横的领导向公众参与领导范式的转变。
第二、民主行政范式。民主行政范式代表着一种新的,不同于传统的行政理性的范式,民主行政范式并不反对效率行政范式的理念与作法。民主行政认为,民主国家的基石在于民主原则与民主行政,并使民主哲学能渗入其行政机制之中,依民主行政的观念,政府是经公民的共识建立的,政府是手段,而公民是目的,“一切以公民为中心,以顾客为导向”,是民主行政的基本出发点;政府是公共利益的代表,政府必须超越特殊之利益集团;政府不仅要重视行政资源有效运用,亦应重视公共服务的公平,实现社会正义;它强调政府决策的开放性,重视社会公民的参与,强调与他人共享权力,采取双赢博弈,而非零合博弈;政府鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从等。显然,在第四种媒介的外力作用下,政府治理理念的变革成为可能;真正的政府再造,行政发展成为现实。此外,政府还可以利用电子公告板等新的大众媒介向公众大量信息,通过电子邮件建立信息反馈系统,促进政治家与公民之间的深入沟通,公民也可以通过电子邮件对政府部门提出批评和投诉。通过这种方式,政治竞争进入了电子空间,一种新的“在线政治”(politicsonline)诞生了。美国学者贝克(T•Becker)和斯莱顿(C•Slaton)夫妇致力于此项研究,他们组织了诸多实验,并在此基础上提出了“电子表决”,“电子化城镇集会”的观念。即将来临的信息社会的“电子民主”已呼之欲出。电子网络技术的加入,无疑使得民主变得更为真实与廉价。
第三、虚拟行政范式。传统社会,作为行政主体的政府,其形态是客观存在的,就一定意义上而言是“有形的”“存在物”。在网络社会,计算机的使用、信息的网络化、虚拟现实、虚拟社团、虚拟社区乃至虚拟国家都成为政府行政中所面临的问题,与传统的政府行为相比,网络使政府行为的范围几乎不受限制,它把人的交往空间扩展到整个地球和结成网络的群体之间。社团、组织在形态上发生了革命性的变革,无时空限制的虚拟社区打破了以往疆界的限制。比尔•盖茨在其著作《未来时速》中指出:“在未来几年中虚拟社区建设将是网络应用中增长最快的领域之一”⑦。网络将极大地增加你能参加社区的数量。在虚拟社区里,人们可以直接参政议政,民主的气氛更为浓厚,民主变得更为直接、更为真实。因为在网络上任何人的意见都是以光速在传播,都是直接反馈与自由表达的。虚拟共同体与虚拟社区的存在为虚拟政府的应运而生奠定了基础。换言之,以国际网络技术为基础,联结政府各机关内部现有和正在建设的网络,并充分利用国际互联网、电子邮件、数码电视等技术形成的一个广泛联结的“虚拟政府”(VirtualGovernment)(参见#p#分页标题#e#www.looksmart.com),是对传统政府形态的一大革命与创新,是一崭新的政府模式,它让具有“虚拟身份”的网络公民更强烈地感受到民主的氛围。民主、平等和参与将是它最为典型的特征。制度的发展与科学技术的进步是紧密相连的,在网络技术的冲击下电子民主也呼之欲出。毕竟网络为公民提供了积极参与政治的技术手段。它使公民能够通过网络迅速地找到志同道合者,共商国事,发起动议;它为公民参政提供了极大的便利;它使公民参与的范围更广。普通公民再也不是无足轻重和对政事无能为力了。过去许多由于技术手段的限制普通公民无法过问的事物,现在也能让公民发表自己的意见并作出决定。电子网络会使更多的公民通过电子论坛参与公共事务的决策与管理。
第四、大众行政范式。随着网络的出现而产生了一种政府治理的新范式———大众行动。它是建立在新的技术与理念支持基础上的政府治理新形式,是对传统的政府治理的挑战。也即指公共决策的一部分由公民选举代表制定,一部分由公民直接决定。⑧诚如众所周知:如果选民的意见不一致,那么代表人究竟在“代表”谁呢?与此同时,对于一些专业性强的公共事物的立法与治理,越来越借助于专家的指教。在专业化和科技化越来越强的时代,作为选民的代表,对必须由他们决定的数不胜数的法案不甚了了,因而也不得不依赖于技术专才的判断。毕竟,不是所有的代表都是通才,代表甚至不能再代表他们自己。代议制理论受到前所未有的挑战,被不合格的代表所拥有的决策权,在网络革命的冲击下,也许将会逐步回到公民手中。因为,网络使公民可以获得决策所需的信息,并实际参与决策的制定。全民合作以帮助领导者完成决策过程将成为可能。毕竟,世界上第一个“电子市政厅”几年前就已在美国俄亥俄州的哥伦比亚市建立。虽然这仅仅是未来潜在民主的最初迹象,但是,将直接民主与间接民主相结合,已成为民主发展的一个必然的新趋势。以网络为主体的第四种媒介不仅增加了公民的权力与政治参与能力,而且网络的出现消除了城市与城市之间、地区与地区之间以及国家与国家之间的有形疆界,便于全球各地相同目标、兴趣相近的个体,都可以通过网络进行交往,参与政府治理的各项活动。它使人们在家甚至在当地社区就可以参与讨论或者决策制定过程,使公民行政参与的范围更广。例如英国政府希望通过信息传播技术来推动政府再造的进程,通过运用信息传播技术进行正式咨询和非正式讨论的形式,来便利公众对政府行为的参与和讨论。如公民在家里可以参与政府的政策过程;通过公共电子邮件、主页、电子投递以及政府信息和行政系统的电子链结,来推进民主的运作过程;通过改善政府不同层级的电子链结,向公民提供政府和议会的连贯性的信息⑨。
四、大众传媒对行政发展的负效应
以网络为主导的第四种媒介,一方面对推动行政理念与政府治理范式的发展起了重要作用,另一方面,对行政发展也产生了一些负面的影响。确切地说,第四种媒介并不必然带来行政发展,具体而言:
第一、以网络为主导的大众传媒削弱了政府能力。由于互联网在某种意义上讲,是一个无人管理或很难管理的虚拟社会。无政府主义思潮在这里有了很好的市场。一些社会团体甚至国家有意识地利用互联网来推行自己的价值观,甚至发动网上信息战略。美国宾西法尼亚大学传播学教授伊莱休•卡茨认为:“电视削弱了政党制度和公众的参与;而新型传媒:有线电视、卫星、计算机传媒等,正在从内部和外部同时损害国家的凝聚力。⑩”这将直接导致政府能力的降低。加拿大政治学学会主席埃德温•布莱克(EdwinR.Blck)指出,“由计算机推动的信息的中央集权化,引发了安全、隐私、主权、责任等问题,以及许多有关公开地储藏数据的政治问题。跨国界的数据流动不仅仅是我们应该控制的许多地理政治学上的中央集权化问题之一。例如在国际领域,竞争就不仅仅与贸易相关。一些国家政府掌握了巨大的信息处理资源,而另一些国家则很少。后者在许多州际行动中肯定会处于效率低下的境况。美国政府不管是在冷战还是在以后的贸易战中都将计算机能力作为重要的资源。导致美国政府此举的不仅仅是出于爱国主义。在亚国家层次上,州或省与中央政府在信息与通信技术资源方面的不公平,将会使小型政府在资源的交涉(交易)方面处于更不利的境地。如果政府在处理与其它政府的事务时处于不利境况,那么作为该政府的服务对象的“顾客”的境遇会有多糟糕,也就可想而知了。尽管一些公务员努力使他们的信息与通信技术系统变得更为使用方便,在信息社会中,对行政行为的审查还是越来越困难”11。美国杜克大学政治学教授基欧汉(R•O•Keohane)和哈佛大学肯尼迪行政学院院长奈伊(J•S•Nye)也指出,“在政治上,最为重要的变化涉及到免费信息。在世界政治中,传播免费信息的能力提高了诱导的潜力。非政府组织和国家更能轻而易举地影响到别的辖区的人民的信仰。12”
第二、第四种媒介导致了信息拥有的不平等。分析和调适数据的创造、修复和传输大量技术变化的难题之一,是我们对信息的本质及其社会作用知之甚少。由于信息很难确定数量赋予重量,这就给政策制定者带来很大的问题。更困难的是如何区别数据、信息、价值和知识。昔日的流行口号是“知识就是力量”。拥有知识与拥有其它物品不一样,当你与他人分享信息或分发信息时,你并没有失去其价值。今天的问题不是谁拥有物品的信息,而是谁能掌握到达到特定的数据存储的通路,是谁通常将其转换为可利用的知识的技能。由于在某些数字化民主概念上内在的、人人追求平等的推动(力),除了使那些贫困者相对于有知识者境况更糟外,还没有人展示这些性质能起何种作用。13很大程度上由于信息通信技术,官僚和行政力的资源不断膨胀。这为人民选出的代表改善对政府的重要公共控制留下足够的空间了吗?答案是不。而且加拿大和美国过去的经验也证明如此。如果当今的趋势走得太远,……如果不认真对待《数字化民主》一书中提出的问题的话,他们将会走得更远……政府的计算机化可能意味着公众对代议制政府关心的终结,以及在直接民主的幌子下,由建立在公民投票基础上的专政所取代。在他们试图形成通俗文化中,将信息技术与数字化娱乐系统的有机结合的巨大胜利,正忙于撕掉代议制立法机构尊贵外衣上最后的碎片,并威胁着所有的政府14。#p#分页标题#e#
第三、第四种媒介的强大为政府的非正常操作提供了便利。正如英国《经济学家》杂志所指出的,“另外一些人则持较悲观的论点。鲁奥齐(J.Rauch)在《民主僵化症》一书中声称:利益集团已对好政府构成一种危险的障碍。他们的游说活动由于电话、传具以及电脑资料库的出现而变得极为方便。《时代》杂志最近声称:美国的政客们不只是听从他们自己,而且还被走廊‘议员’牵着鼻子走。”“悲观主义者担心,通讯进步会使游说者如鱼得水。他们推论的前提假设是,游说是桩坏事,也是导致政治僵局的一个原因。”15“在20世纪90年代,我们的政治生活不断受到计算机通讯技术的限制。无论是个体还是集体,顾客还是公民,无一例外。我们的生活正日益以计算机为中心。当我们欣然甚至狂热地信奉这些技术时,我们对它们的政治或政策影响却知之甚少。技术发展的绝对速度已超过了对我们能高度并执行政策回应的速度,而这种回应就是努力解决信息通讯技术的立法的、道德的、社会政治的、经济的含意。”
总之,网络的出现带来了全球政治、经济、文化发展的无疆界化,同时也以令人振奋的方式打破了时空的界限。并且,网络作为第四种媒介———大众传媒的主导力量,它将从根本上改变工作、家庭、社区以及社会的面貌,对现有的行政理念与政府治理范式形成挑战。同时,第四种媒介的强大也为当代各国政府制度的进一步发展和完善提供了新的动力。尤其是第四种媒介的发展,不断为行政发展注入新的活力,提供新的契机,使得行政价值与理念发生了根本性的变革,是即将来临的二十一世纪所要面临的新课题。
