1前言 生态补偿是目前国内外生态环境经济学研究的重点，也是解决人类社会可持续发展和区域生态公平的一项政策工具，是实现和谐社会的一项基本任务。生态补偿问题背后所反映的核心矛盾是在生态保护中存在环境利益与经济利益的不协调，即生态保护者和受益者、破坏者和受害者之间利益的不公平分配，也就是受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励；破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力。这种利益关系的扭曲使得生态环境保护的成果在城乡、地区以及不同收入群体间的分配极不合理，不仅增加了生态补偿目前在国内外的实施困难，而且加剧了城乡和地区间发展的不平衡和不协调，影响到社会福利在不同群体间的公平分配，威胁着地区和不同人群间的和谐发展。而生态补偿机制和政策的实质就是通过调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系来激励生态保护行为。但是，我国目前在生态补偿机制和政策框架的构建方面仍然处于起步和探索阶段。 早在20世纪20年代，爱尔兰政府就开始采用分期付款的方式对私有林进行补助。20世纪70年代，美国马塞诸州马萨诸塞大学的拉尔森和马泽斯（Larson&Mazzars）提出了第一个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评价模型[1]。达兰（Dalland）于1978年针对挪威自然资源管理中地方经济发展和环境保护的冲突，提出通过补偿来解决冲突，并阐述了补偿应遵循的原则以及实施过程中的要求[2]。欧盟于20世纪80年代起对由于保护生态而导致低收入的地区进行补偿[3]，随后美国、英国、德国等国家设立起矿区的补偿保证金制度。美国政府于1985年设立了土壤保护计划（ConservationReserveProgram，CRP），这是一个与中国正在实施的退耕还林还草工程相似、长期由政府资助、农场主自愿参加的退耕计划。荷兰政府在1993年修建高速公路时，引入了生态补偿原理，指出补偿的目的是为了在大规模开发建设项目的决策中，提高对自然保护的投入，并弥补这种开发所造成的生态影响[4]。库佩洛萨（Cuperusa）等于1995年在文章中首次使用生态补偿（ecologicalcompensation），指出了自然补偿计划草案[4]。通过进一步的研究实践，路德•库佩洛萨建立了高速公路影响生态补偿的框架，包括确定公路修建对自然的影响，执行生态补偿过程涉及的种种概念，并指出了应研究的问题等，例如如何确定合理的补偿标准和评估补偿合理性[4]。 我国分别在2005年12月颁布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，在2006年颁布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件；并于2007年9月，由国家环保总局出台了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出我国将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等4个领域开展生态补偿试点，从而推动生态补偿机制的建立；并要推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。从我国的生态环境发展现状来看，建立系统的生态补偿机制和政策框架是我国建立和谐社会的发展需要，其具有重大的现实意义和深远的战略影响。总体来看，我国正在逐步建立生态补偿机制，国内部分省市积极开展试点工作，但目前生态补偿一直缺乏良好的制度和方法。本文在介绍美国生态补偿银行制度的基础上，通过探讨我国在生态补偿领域借鉴美国生态补偿银行制度的方法和措施，以进一步完善我国的生态补偿机制。 2美国生态补偿银行制度及其实施流程 2.1美国生态补偿银行制度 2.1.1制度发起 美国国会在1972年颁布的净水法案中纳入了湿地开发利用的管理制度。根据该规定，土地开发者要取得这些许可之前，应当避免对湿地造成不利的影响[5]。如果损失无法避免，则需尽量减低对湿地的影响，即将损失最小化。即使一旦无法避免或是最小化效果不够理想时，开发者也必须用类似的湿地取代受影响的湿地作为补偿。通常，湿地生态补偿必须在同一个水源保护区或是生态区域内进行，这样做比较符合原有湿地的功能。1989年美国环保署将湿地保护纳入了法案，规定湿地面积在开发建设中不得减少，这即是“无净损失”原则，即湿地总面积保持不变。该法案在实行的初期，常采用了“现地”（on-site）、“同质”（in-kind）的补偿方式，也被称之为“邮票式补偿”（postagestampmitigation），即众多小型且不合生态与经济规模的栖息地补偿方式[6]。1993年开始使用湿地补偿银行（wetlandmitigationbank）。在湿地补偿银行计划中，在预期开发行为可能造成某个湿地的损失之前，先购置土（湿）地建造或恢复新的湿地，来满足水源保护区或是生态区域内的补偿需求。一旦这些湿地建立以后，补偿银行可以提供补偿存款（mitigationcredit）用来做异地补偿①（off-sitecompensation），这些存款可以由建立银行的人使用，像是银行的发起者或是转卖给另一个团体。 2.1.2生态补偿制度的内容 一个完善的补偿银行应包含以下几个方面[7]：（1）周详的初始计划：一般来说，湿地补偿银行的计划应该在特定的水源保护区或是生态区内完成。这个计划应分析开发可能造成的损失以及整体湿地的需求。（2）良好的地点选择：选择正确的地点可以决定银行的成败。地点需要精密复杂的设计与良好建设策略来达到湿地原有功能。通常恢复湿地比创造湿地更容易成功，所需资金也较少。（3）地点的明确设计：提议拟建的湿地在设计上应该明确地符合水源保护区与生态区域或反应其地点的物理特性。它可以提供复合的生态利益，例如水质管理、野生动物栖息地、洪水控制乃至教育与娱乐的机会。（4）尽早与政府部门进行协调：银行发起者在补偿银行开始建设前必须提出一个与政府部门正式的协议，而其他相关团体也应签署这份协议书，这份协议书将作为银行建设、经营与使用的规范。（5）建设与评估：银行发起者应该对生态补偿银行的建设负责，通过有资质的专业规划设计和建设单位进行具体实施，并委托第三方专业机构评估湿地建设项目的好坏。（6）使用补偿银行：银行发起者可在法律框架下和政府许可授权的情况下使用存款，或是依法卖给经过授权的使用者来使用。（7）长期管理与维护：湿地补偿银行一旦建立必须进行永久管理与维护。由谁来负责确保湿地的保护与维持相关功能与价值必须事先明确，并加以规范。#p#分页标题#e# 2.1.3选择银行地址的因素 银行地址的选择是生态补偿银行中最关键的一项选择，地点是否适当将是补偿银行能否成功的关键。当选择一个地点作为湿地补偿银行时，银行的发起者应该考虑以下因素[7]：（1）水源保护区或生态区域的地点；（2）其地点是否接近其他的水域；（3）历史上水源保护区与生态区域内是否有曾经损失的湿地；（4）预期在水源保护区与生态区域内损失的湿地种类；（5）明确列出水源保护区与生态区域内湿地的功能需求；（6）需要与存在的水源保护区与生态区域管理计划协调；（7）由补偿银行提供的明确主要与次要的湿地功能；（8）地点具有建造多样性湿地系统的能力。 2.1.4生态保护区设计需考虑的因素 银行发起者对湿地的设计应该考虑的主要因素如下[7]：（1）以恢复湿地为最优先的选择：很多案例显示，在现地恢复过去曾经有的湿地水文状况与植被比尝试建造一个湿地较易获得成功；另外，恢复湿地一般来说是更经济的选择。（2）具备适当条件的地点建造湿地仍是可行的：建造湿地通常比恢复湿地成本高并且容易失败。虽然如此，假如有适当的水文与土壤条件提供的话，建造湿地仍有成功的机会。（3）多样化设计：很多自然的湿地是复杂的、多样化的生态系统。假如能设计出歧异度较高、结构与功能较完整的多样性湿地，可成为高生态价值的湿地。（4）设计的湿地系统须能自我维持：建立在补偿银行的湿地必须能够长久维持，以降低银行长期维护的花费。 2.2美国生态补偿银行实施流程 湿地补偿银行的发起者可以是个人或是团体。发起者或许是土地拥有者、营利公司、非营利组织、政府单位或是它们之间的合作组成。银行发起者建造或恢复湿地（对湿地通常以面积作单位，称之为补偿存款），以提供需要补偿的单位购买（即提领补偿存款）。在补偿银行被准许湿地存款的转让或售卖之前，国家和州的政府管理单位会成立一个补偿银行检查小组（MitigationBankReviewTeam，MBRT）来批准补偿银行的建立，MBRT也负责批准银行发起者可以获得的存款数量[8]。 以密歇根州政府的生态补偿银行建立流程为例说明如下（见图1）。密歇根环境质量部（MichiganDepartmentofEnvironmentalQuality,MDEQ）发展补偿银行来满足区域生态性的目标。银行发起者必须与MDEQ商讨来确定补偿银行的计划。一旦银行发起者决定了地点，银行发起者应该提交一份初步协议书给MDEQ。MDEQ将审核这份初步提案并检视这块地点，以提供意见与看法给银行发起者。经过MDEQ审核之后，MBRT将召集其他团体来确认定稿的银行协议书，以作为日后实施补偿银行的标准。 银行协议书是由银行发起者与密歇根环境质量部（MDEQ）以及相关单位共同签署。另外，如果补偿银行将用来满足当地湿地条例的需求，当地行政机构也需要签署。在协议书签署前，环境质量部将再提供意见，来确定未来银行的使用。一旦正式的湿地补偿银行建立在合适的地方，银行发起者就必须遵守协议书里的内容，包含根据计划书的设计来监控湿地、追踪存款、长期管理与银行地点后续的维护。密歇根环境质量部（MDEQ）将检查其监控报告、设置的地点等，并批准存款的使用，MDEQ根据以下规则来批准存款[7]：（1）在补偿地点建设（根据计划与详细计划书）完成之后，允许使用50%的补偿银行存款；（2）湿地与植物族群达到50%的设计覆盖时，允许使用另外25%的存款；（3）湿地达到协议中执行标准的完整功能时，方能使用最后的25%的存款。 另外，补偿银行建立之后的监控将持续至少5～10年。监控的目的是评估执行成效是否符合要求，与湿地是否达到预期功能性的目标。监控一般以年为单位，在银行协议中应该完整描述监控的时间表，直到达到银行建立的标准。监控补偿银行湿地是银行发起者的责任，发起者应寻求政府单位或是非营利资源管理组织共同来监管后续的湿地维护事宜。 3对我国生态补偿制度建设的启示 3.1我国现有的生态补偿制度及其存在主要问题 生态补偿机制就是通过制度创新来激励人们保护生态环境，实现生态公平，促进生态资本增值保值，实现生态环境保护外部性的内部化的一种经济制度。在经济学的范畴内，“生态补偿”机制属于卡尔多—希克斯改进。按照卡尔多—希克斯改进意义上的效率标准，在社会资源配置过程中，如果那些从资源重新配置过程中获得利益的人，只要其所增加的利益足以补偿在同一资源重新配置过程中受到损失的人的利益，那么，通过受益人对受损人的补偿可以达到双方均满意的结果，这种资源配置就是有效率的。生态保护补偿机制这种属于卡尔多—希克斯改进的性质决定了实施这一制度既离不开不同区域、不同行业、不同部门、不同经济主体之间的讨价还价和自愿协商，又离不开政府的强制力和行政协调[9]。 我国国家环保总局于2007年9月公布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中宣布将在四个领域（自然保护区的生态补偿、重要生态功能区的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿和流域水环境保护的生态补偿）开展生态补偿试点。作为国务院环境主管部门，这是环保总局首次对开展生态补偿试点指导性文件。同时，2007年国家将从中央财政资金拿出38亿元用于建立生态补偿基金。此外，我国各地政府也在积极地开展生态补偿的实践，如浙江、江苏、福建、海南等省。虽然我国各地在积极探索建立生态补偿机制，但是目前还没有一个生态银行补偿制度的实践案例。 本文通过上述分析认为，生态补偿银行制度的本质是在经济建设和开发活动中进行生态恢复与生态补偿，其产品是生态资源及环境（如湿地、林地等），实施的条件是环境产权的界定与合法使用，目标是保持区域生态总量满足社会发展需要。生态补偿银行制度的优点：一是确保了地区性生态环境资源的总量不变，二是采用市场手段弥补了生态补偿资金的短缺。但其也存在着一定的局限，一是它的使用存在着一定的条件限制，如只能适用于湿地、林地等自然保护区和生态功能区等，不适用于大尺度的生态保护项目（如流域）。二是银行产品的质量、功能及其持续性难以保证，需要多领域的专业协作，存在经营风险，等等。#p#分页标题#e# 3.2美国生态补偿银行制度对我国生态补偿的启示 目前，我国生态补偿采取的主要手段是经济补偿，即按照生态补偿的基本原则，在明确生态补偿责任主体，确定生态补偿的对象、范围，环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复责任，赔偿相关损失，支付占用环境容量的费用，生态保护的受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用。这种手段虽然有其现实意义，可以实现一定的生态公平和经济保障；而生态补偿银行强调的不是短期经济利益，而是人类社会和谐的生态环境的基本保障。人类发展需要的不仅仅是经济利益，如果生态保护的受益者（如资源型开发企业等）认为只有通过经济补偿就可以对环境进行污染、对生态进行破坏、对资源进行掠夺的话，就难以实现持续的生态公平，资源、生态和环境问题也会更加严重，这是因为补偿标准的制订是否符合人类社会发展对生态资源的持续性需求尚存在较大争议。而生态补偿银行制度在其应用范围内，可以很大程度地解决生态、资源与环境的需求总量问题，并且在数量（面积）、质量（功能）上保证了人类社会生存环境的可持续发展。 为此，本文认为我国政府应在以下几个方面进行生态补偿制度设计： （1）进一步建立和完善环境产权制度。我国经济处于转轨时期，在资源开发和生态建设活动中必须建立现代资源产权制度，包括国有土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源等，在资源和环境领域建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的现代产权制度。例如，各类资源产权转让的价格问题很多，要使各种资源价格充分反映资源、环境和生态的真实成本和供求关系[10]。从资源环境产权市场交易的三个层次，即初始产权界定、交易权规定和交易制度安排上，综合研究我国资源环境产权市场的制度优化建设途径，提出三步连续而渐进的制度改变策略：第一，建立市场化的资源环境公共产权规制模式；第二，在现有的资源环境所有权安排条件下，实现资源环境使用权和经营权的市场化；第三，实行多元化和市场化的资源环境所有权制度，形成公私产权对接的完善的资源环境产权混合市场。这样才能责权利明确，强化生态环境保护的责任，激励和保护环境开发人的合法利益，预防和惩治环境损害者的破坏行为。 （2）制定生态补偿银行制度的政策法规。进行生态补偿需要完善的法律法规体系，积极开展生态保护立法研究，为建立生态环境补偿机制提供法律依据是实施生态补偿建设的基础。开展生态补偿银行制度不仅需要产权立法，还需要实施和监督领域的法规制度建设，甚至要完善规划环境影响评价制度来保障生态补偿的规范性。 （3）转变生态补偿的主导模式。建立有效的生态补偿机制是促进我国全面、协调、可持续发展的重要举措。政府主导的生态建设工程项目是国家生态补偿的重要方式。地区自发形成的一些生态补偿模式具有很好的实践基础和强大的生命力，可以为制定国家生态补偿政策提供实践经验和示范作用。积极探索建立生态环境补偿银行制度，转变单纯的政府经济资金补偿制度，针对不同补偿对象，引入多元化参与机制，综合应用多种手段，实施积极的政策改革和制度创新，建立基于市场经济背景下的生态补偿激励与约束机制。 （4）建立生态补偿的市场机制。建立生态补偿机制是运用市场机制保护生态环境的制度安排，也是一项重要的环境经济政策。积极探索市场化生态补偿模式引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映其稀缺程度，积极探索资源使（取）用权、交易权等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权交易机制。引导和鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。我国生态补偿制度的建立应遵循政府和市场互补的原则，在完善政府财政转移支付制度、环境税收制度的同时，还应逐步完善生态环境产权机制、交易机制、价格机制、监管机制，发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。 （5）树立以生态功能性恢复为主的生态补偿理念。全面提高领导层、企业和公民的生态环境意识，增强生态功能区居民和领导的维权意识，增强受益地区干部和群众进行生态补偿的自觉性。更重要的是，转变传统认识——“补偿就是掏钱”，树立构建和谐人居环境和适宜生态的理念，将我国在发展建设过程中对生态环境破坏的生态系统功能进行根本性的修复，恢复生态系统作为自然资产的功能与服务对地球生命支持系统的重要作用。总之，建立生态补偿机制是促进区域经济公平发展，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的重要环境经济政策。
