摘要：肯尼迪总统遇刺之后,林登•约翰逊继任美国总统,面对美国的收支不平衡局面,约翰逊政府通过实施“利息平衡税”、推行“自愿合作计划”和强制性的限制海外直接投资计划以及国际货币基金组织框架下的合作等途径,从货币金融领域部分缓解了美国的国际收支困境,但并未从根本上解决美国的国际收支逆差问题。
关键词：约翰逊政府;收支逆差;货币金融政策
约翰逊政府时期正值冷战进行的高峰期,此时的美苏关系变幻莫测,中东事务和南亚冲突牵动着美苏关系的敏感神经,英镑危机频发和盟国经济实力的增强以及西欧盟国离心倾向的加剧也使美国的外交面临着诸多困境。越南战争迫使美国在越南继续投入大量的人力、财力、物力,导致军事预算极度膨胀,海外防务支出迅速扩大。同时,为了取得对苏冷战的优势,美国以武器设备和军事顾问支持地区战争“人”,并在第三世界加大援助力度,这也使美国的国际开支不断攀升。此外,20世纪60年代中期,西欧、日本等发达国家经济的迅猛发展对美国产品在国际市场上构成强有力的竞争,从而使美国的产品在国际市场上的份额日趋下降,致使美国的国际收入减少。在这种境况下,约翰逊政府将消除美国国际收支逆差作为其重要使命,力图通过实施一系列财政、金融政策来缓解美国面临的国际收支不平衡的困境。
一、约翰逊执政前后美国的国际收支状况
在肯尼迪政府执政之初,美国面临恢复美元信誉、阻止黄金外流和平衡国际收支的迫切任务。通过进一步降低旅游逆差以及降低联邦政府海外支出,降低资本外流和实施利息平衡税等措施并辅之以货币和债务管理政策、住房和社区开发等加强国内经济的措施,在一定程度上降低了国际收支逆差,恢复了美元的信誉,降低了美国的黄金外流,改善了国际收支状况。1961-1963年间,美国的经济得到迅速发展:国民生产总值增长了16%;工业生产增长率为23%;非农业就业岗位增加了275万个;个人收入增加700亿美元,增长了17%;公司税前利润增长了170亿美元,增长率为44%。美国人税后总收入增长了560亿美元,增长了16%;家庭可支配收入增长了600多美元,增长率为8%。①由上述数据可见美国的国内经济在1961至1963年间取得了长足发展,在国际经济中的竞争力增强,国际收支状况也得到了改善。然而由于突然的暗杀事件使肯尼迪政府诸多解决国际收支逆差政策的实施受到了不利影响。加之随着西欧和日本等国经济的复兴,其产品在国际市场上与美国展开了激烈的竞争,美国的国际收支又向逆差的方向转变。因此,国际收支逆差问题又出现在了继任的约翰逊政府的议事日程之上。1964年8月4日“东京湾事件”②发生之后,美国政府趁机出台了“逐步升级战略”,即所谓“有限度地扩大战争”。③随之,美国军队开始大规模地轰炸越南北方。与此同时,美国还不断增兵。到1967年,在越南的美军人数超过50万。④越南战争升级后,美国的防务支出迅猛增长。约翰逊政府期间,美国的防务支出逐年增长,1963年美国的防务支出为534亿美元,而到约翰逊卸任的1969年美国的防务支出增至824.97亿美元,⑤防务支出上升速度之快加剧了美国政府收支状况恶化,赤字逐渐上升,通货膨胀严重。这一时期随着美苏在第三世界的争夺日趋激烈,美国在对第三世界国家的援助上也花费了大量资金,而在人战争中美国付出的财力代价更为严重。在1967年爆发的第三次中东战争中,约翰政府在对以色列等国的支持中耗费了大量的财力物力。虽然在越南战争的升级导致美国国际收支的恶化之后,约翰逊政府在对外援助支出上有所减少,1963年美国对外事务的花费为56.29亿美元,而至1969年对外事务支出为46亿美元,可以看出削减幅度很小,对于解决美国的收支逆差来说无异于杯水车薪。⑥除此之外,出于保证美国在美苏争霸中优势地位的需要,约翰逊政府在发展战略核力量和外层空间技术的研发上投入了巨额资金,1963年美国在空间技术上的开发费用为25.52亿美元,1969年增至47.21亿美元,⑦增长了近2倍。在上述形势下,约翰逊政府采取了一系列调节国际收支逆差的货币金融政策。
二、约翰逊政府调节逆差的政策措施
1.继续实施“利息平衡税”,限制资本外流“利息平衡税”(InterestEqualizationTax)是肯尼迪总统在1963年7月18日提交给国会的“国际收支特别咨文”中提出的减少美国资本外流的短期措施。具体是指美国政府向其人民就购买外国证券所得利息而征收的一项税项,目的在于降低美国人对外国证券的投资兴趣,从而达到减少资金外流的目的。“利息平衡税”的实质是通过增加外国人在美国资本市场获得资本的成本,以促进在美国获得长期资本与在其他国家获得长期贷款的利率的平衡来减少美国资本外流。⑧约翰逊总统非常期待利用“利息平衡税”改善国际收支状况,1964年1月的总统经济报告中要求“尽快通过‘利息平衡税’,增加外国人从美国资本市场获得贷款的成本而不提高美国国内的利率。进一步通过政府计划控制美元外流,同时维持‘自由世界’实力的努力不能下降”。①在1月25日给众议院赋税委员会主席的信中,约翰逊批准对外国证券实施“利息平衡税”。在信中他对“利息平衡税”实施的效果给予很高的评价:“从那时(即‘利息平衡税’的实施,1963年7月19日)以来我们的资金外流明显降低,国际收支状况有所改善⋯⋯我认为去年7月宣布的计划,尤其是‘利息平衡税’是这些改善的主要因素⋯⋯我完全赞同赋税委员会提交的H1R18000决议案(即利息平衡税决议案)。”②1964年9月2日,约翰逊签署《利息平衡税法》③,该法案规定通过以下方式增加外国人从美国获得资本的成本:美国人在购买外国有价证券时(主要是股票和债券)按照《利息平衡税法》规定支付税费,美国人支付的这部分税费通过提高贷款利率或者在购买股票时要求以折扣购买等方式由外国人承担。《利息平衡税法》期望通过这种方式将外国人从美国借贷的成本增加1%,这样就可以使从美国资本市场获得资金的成本与在欧洲市场获得资金的成本相当,从而降低美国资本市场的吸引力,改善美国的国际收支状况。④美国以往实施的提高长期利率虽可使美国的长期利率与欧洲资本市场利率持平,但提高长期利率可能导致国内投资的紧缩,从而影响国内经济发展,更不利于国际收支的改善。而“利息平衡税”既可以达到与欧洲资本市场利率持平的目的,又可避免国内经济紧缩,可谓一举两得。总统对外经济政策特别工作组于1964年11月提交给约翰逊的报告中指出:“1963年7月以来实施的‘利息平衡税’使因购买外国债券而引起的资金外流在1年内减少了10亿美元。”⑤鉴于实施“利息平衡税”的好处,约翰逊政府将“利息平衡税”作为控制资本外流的重要手段,该措施贯穿约翰逊政府始终,并根据情况得到不断的调整。为了进一步控制外国人利用美国资本市场,改善美国的国际收支状况,约翰逊总统于1965年2月10日向国会提交“国际收支特别咨文”。咨文中提出以下关于“利息平衡税”的建议:第一,将《利息平衡税法》的有效期延长至1967年12月31日;第二,将“利息平衡税”扩大到1-3年期的非银行贷款;第三,为了控制美国银行对外国贷款的膨胀,将“利息平衡税”适用于1年期的贷款;第四,为了阻止因豁免“利息平衡税”造成的大量资金流向加拿大,要求加拿大政府明确保证采取措施稳定其外汇储备。约翰逊还在当天签署第11198号总统行政令(ExecutiveOrder11198)。⑥该行政令将“利息平衡税”扩大到一些商业银行的对外贷款。为了准确地对“利息平衡税”的效果进行评估,约翰逊于1965年3月18日签署第11206号行政令(ExecutiveOrder11206)———对“利息平衡税”的成果进行检验。⑦国际收支内阁委员会在6月7日提交给总统的报告中认为,“美国居民购买的应缴税的新发行的债券额微不足道,美国持有的外国债券继续下降”。⑧由此可见,“利息平衡税”在资本外流上确实起了一定的抑制作用。为此,国际收支内阁委员会在1966年的国际收支计划制定过程中提出将“利息平衡税”扩大到石油生产国地区,⑨以便使控制美国资本外流收到更好的效果。约翰逊政府时期通过实施利率平衡税政策,并适时地对其适用范围和税率进行调整,从而有效地抑制了美国资本以购买有价证券、贷款、投资等多种形式的外流,在一定程度上缓解了美国的国际收支逆差状况。
2.开展“自愿合作计划”,限制资本外流和强制控制对海外的直接投资“自愿合作计划”(VoluntaryCooperationProgram)是美国商务部和联邦储备委员会倡导公司和银行及非银行金融机构采取自愿限制对外直接投资以减少美国资本外流的举措。这项措施由经济顾问委员会主席阿克利(GardnerH.Ackley)1965年1月11日在给国际收支内阁委员会各成员的备忘录中提出:控制直接投资外流的新措施之一就是在直接投资领域进行道义上的劝导,如鼓励一些大公司自愿控制海外的直接投资,从而减少美国的资本外流。①鉴于实施“自愿合作计划”可能达到的效果,约翰逊总统在1965年2月10日提交给国会的“国际收支特别咨文”中建议“通过立法促进美国银行家的自愿合作,来支持我们的国际收支努力,在政府的支持下,有助于国家利益的这种合作可以免受反托拉斯法的制约”。咨文中特别强调,“我要求美国银行家和商人在向发达国家贷款和投资时自愿地进行限制,本要求适用于不受‘利息平衡税’限制的短期贷款和直接投资”。②为_______了顺利地开展“自愿合作计划”,商务部长康纳(JohnT.Conner)创建商务部国际收支顾问委员会,该委员会由工商界著名的首席行政官组成,委员会的职责是向商务部长提出各种建议。商务部于1965年2月18日出台用于改善美国国际收支的“自愿合作计划”文件。该文件指出“自愿合作计划”的目的在于“鼓励工商界在其公司的国际交易领域改善国际收支状况。它们可以通过增加贷方金额,如增加出口、海外投资利润、遣返资金,或降低借方金额,主要是降低新的投资等方式改善国际收支状况”。文件指出参与的公司应采取以下措施改善国际收支状况:第一,扩大出口;第二,避免或推迟向发达国家进行不会快速盈利的直接投资;第三,限制从美国筹资用于对发达国家的新投资;第四,更多地利用从外国筹集的资金进行投资;第五,在分公司所在国家出售债券;第六,更多地使用美国的航海和航空公司;第七,短期内的改善主要通过短期资金外流最小化和有序地遣返从前投向外国的资金。此外,该文件中还建议各公司在1965年应改善的方面:第一,在短期海外资产方面,“自愿合作计划”的目标是使1965年的短期海外资产不超过1964年12月31日时的水平,如果可能尽量使其与1963年底时的短期海外资产相当;第二,在出口、投资和其他交易收入所得方面,公司应抓住所有可盈利机会增加出口、提高投资和其他方面收入、降低直接投资造成的资本外流。③实施“自愿合作计划”的效果很快就显现出来,财政部长狄龙于1965年3月27日给约翰逊总统的备忘录显示国际收支连续5周都为顺差,其中3月3日至3月24日每周汇报的顺差为2.5亿美元。狄龙认为,“这些周的统计数据和美元在外汇市场的实力和其在欧洲美元市场上汇率的上升表明‘自愿合作计划’效果显著,甚至比预期的还要好”。④商务部长康纳在4月28日给约翰逊总统的信中指出工商界积极响应自愿合作的号召,并且目前的数据显示1965年的国际收支改善将超过12亿美元,相当于比1964年改善了14%。⑤可以说,“自愿合作计划”短期内就得到美国工商界的大力支持并取得了喜人成绩。1965年5月26日,“自愿合作计划”协调小组向国际收支内阁委员会提交报告,对计划实施过程中遇到的问题和所进行的调整作了汇报。在对发展中国家的贷款问题上,由于银行更愿向发达国家贷款而不愿向发展中国家贷款,经过相关部门的协商后,联邦储备委员会对银行的贷款顺序调整为对发展中国家的贷款仅次于对美国出口的贷款。在对美国出口的贷款问题上,美国联邦储备委员会表示银行可以暂时突破105%的指标。关于自愿计划与美国进出口的关系问题,协调组表示美国将会做出“自愿合作计划”不会限制进口的声明。①1965年9月21日,商务部长康纳向总统国家安全事务特别助理邦迪提交了一份备忘录,对“自愿合作计划”的实施效果进行了汇报。在短期金融资本方面,公司界在6月底就达到了1963年12月31日的水平,这比预期的目标实现得快得多。在出口方面,由于上半年的罢工等不利因素,改善不大,但下半年有希望表现得更好。在直接投资方面,1965年第二季度向欧洲的资本外流比第一季度降低1.69亿美元,低于1964年第二季度的水平。②总体来看,计划的运行取得了一定的成效。11月26日,在国际收支内阁委员会向总统提交关于1966年国际收支计划的报告中,委员会建议将“自愿合作计划”的范围与内容扩大,以获得更大幅度的国际收支改善,可见“自愿合作计划”的成果还是得到了肯定。1965年第一、二季度,美国私人海外投资年均分别为46.36亿美元和35.64亿美元,而1964年第一、二季度私人海外投资只有18.56亿美元和21.6亿美元。③向海外直接投资造成美国流动资产的大量外流,进而成为美国国际收支逆差的重要因素之一,因此,国际收支内阁委员会在1965年9月20日与总统讨论应对直接投资问题时提出:在紧急情况下可以对公司直接投资加紧管制,甚至实行强制性限制。这是美国政府首次考虑对资本流动实施强制性管制。但是,为了避免工商界的恐慌,在1965年9月30日国际收支内阁委员会讨论1965年末和1966年计划的会议上,指出到目前为止没有必要实行强制性计划。④财政部长福勒于10月5日在美国银行家协会会议上发表讲话时,也向工商界保证不会采取强制性控制。⑤但是1967年开始美国经济陷入停滞,国家财政出现了97亿美元的巨额赤字,国际收支形势更为恶化,逆差达到了35.44亿美元,而且美国的所有流动资产(包括官方和私人流动资产)相对于外国官方持有美元的比率已低于100%。另外,美国储备资产对外国官方持有的美元的比率也低于100%。⑥1968年1月1日,约翰逊总统发表声明指出对海外直接投资的强制性限制计划将由商务部进行管理,但是美国政府的措施并没有得到很好的执行,笔者认为出现这种局面的原因在于资本的本质是追求利润,而资本家不可能在高利润的诱惑下听从政府的禁令。
三、结语
综上,约翰逊政府在国内外货币金融、国际贸易等领域采取措施使美国国际收支状况得到了一定程度的改善。约翰逊政府时期美国的年均逆差相对于肯尼迪政府时期已经明显下降,此外约翰逊政府还大力吸引外资来缓解国际收支逆差,并加紧对对外经济和军事援助政策进行调整,从而一定程度上缓解了美国的国际收支压力。然而,约翰逊政府并没有从根本上改变美国国际收支逆差状况,其关键因素源于在当时激烈的冷战形势下,为保护美国及以其为首的“自由世界”的绝对安全,以及为在两极争斗中最终战胜苏联,美国不得不花费了巨大的财力,严重地影响了约翰逊政府的财政政策。更何况整个60年代期间,美国面临着盟友西欧与日本的复兴在世界市场上展开的激烈竞争,这对美国国际收支逆差的改善带来了巨大影响。加之由于越南战争的扩大化,为集中精力赢得这场战争,美国被迫将大量的美元投入其中,这也是美国的国际收支状况未能得到根本改善的一个重要原因。作为冷战联盟的领导者,美国在保护欧洲的措施以及在第三世界培植人上也投入了巨大的财力,美国政府将大量资金用于开展国际事务,如国际开发和人道主义援助、军事援助等等,其中尤以对外经济和军事援助为主,这些都加重了美国改善国际收支逆差的难度。由于冷战正处于白热化阶段,约翰逊政府很难在竞争中减少投入,这使得约翰逊政府在调节逆差问题上最终没能有更大的作为。约翰逊政府上任之初的雄心壮志也随着美国的经济困境而烟消云散,其标榜的“伟大社会”构想也未能得以实现,国际收支逆差问题一直延续到以后的几届政府。
作者:侯明