本文作者：汤小艳 倪庆东 单位：山东省财政科学研究所 中共青岛市委党校经济学部副教授
一、低碳经济及其在我国发展的必要性
（一）低碳经济的概念及其发展
低碳经济是通过技术进步和制度创新，降低能源和资源的消耗，实现低能耗、低污染、低排放的经济增长。具体包括低碳的生产方式和生活方式。低碳的生产方式是指通过发展新能源和可再生能源，增加低碳和无碳能源的供应，同时，倡导低能耗的资源利用，降低生产过程中碳的排放量，减缓经济增长给生态环境和气候变化带来的压力。低碳的生活方式是指通过社会宣传，抑制高耗能产品消费，改变人们的高碳消费倾向和高碳偏好，实现低碳生存的可持续消费。早在2003年，英国政府就在其能源白皮书中提出了发展低碳经济的设想。2007年6月，我国正式了《中国应对气候变化国家方案》，并明确提出了发展低碳经济、研发和推广低碳能源技术、增加碳汇、促进碳吸收技术发展的态度。2008年，联合国环境规划署将“世界环境日”的主题确定为“转变传统观念，推行低碳经济”。目前，在气候变化和能源安全背景下，发展低碳经济在全球已经基本形成共识，低碳经济正成为世界经济新的增长点。欧盟把低碳经济作为未来发展方向，并将其视为“新的工业革命”，日本制定了《低碳社会行动计划》，并将低碳社会作为政府长远发展的目标。美国也推出新能源战略，大力推动向低碳经济转型。2009年，伦敦G20峰会也承诺“将推动向清洁、创新、资源有效和低碳技术与基础设施的方向转型”。发展低碳经济成为世界经济的发展趋势。
（二）我国发展低碳经济的必要性及面临的难题
发展低碳经济对我国而言具有现实紧迫性。我国人口众多、资源相对紧缺，耕地、水资源人均占有量仅及世界平均水平的1/3与1/4，森林资源仅及1/6，矿产总量与草场资源也仅及世界人均水平的1/2。但从生产模式来看，我国传统生产方式是以高投入、高消耗、高排放为基本特征的粗放型线性模式，能源和资源的利用效率较低。我国每美元GDP的能耗是日本的11.5倍，美国的4.3倍，德国的7.7倍。目前，我国已经进入重工业时代，发达国家在重工业时代是以大量生产、大量消耗为特征的，这种增长模式在我国的资源和环境条件下不具备可持续性，资源、能源的相对不足以及环境的承载能力限制已成为制约我国经济快速发展的“瓶颈”。从消费模式来看，我国的能源消费处于“高碳”状态，二氧化碳排放总量位居全球第二，甲烷等温室气体的排放量也居世界前列。同时，以消耗大量能源、排放大量温室气体为代价的“面子消费”、“奢侈消费”在国内不断升级，造成大量资源和能源的浪费。因此，我国必须致力于优化能源结构，实现资源的高效利用和循环利用，尽快推进经济发展模式从高碳型向低碳型转变。目前我国发展低碳经济面临很多难题。首先，我国低碳能源贫乏。我国的资源条件可以概括为：多煤、少气、缺油，形成以煤为主的能源结构，低碳能源选择有限。其次，能源技术相对落后。我国的能源技术无论在开采方面、能源转换方面还是应用方面与发达国家相比都有距离，产业转型和升级的难度比发达国家大得多。能源技术的落后成为制约我国低碳经济发展的主要障碍之一。第三，高碳经济向低碳经济转型，需要巨额的资金支持。以2011年我国的GDP计算，约需要资金360亿美元，我国融资体系尚不完善，低碳经济发展面临较强的资金约束。
二、我国发展低碳经济相关财税政策存在的问题
（一）开采环节，资源税作用尚未充分发挥
长期以来，我国使用资源税来调节资源级差收入，政策制定过程中环境因素被忽略，使资源价格过低。主要表现在：一是税率过低，税档之间的差距过小，对清洁资源与易造成污染的资源尚未形成差别定价，无法起到合理利用资源的调节作用。二是征税范围过窄，水资源、土地资源、海洋资源等可以计量的自然资源尚未纳入到资源税的征收范畴，以至森林无度砍伐、水土流失严重、沙漠化现象日益严重。三是资源税计税依据不合理，我国现行资源税的计税依据是：石油、天然气已经实现了从价计征，但是纳税人开采和生产煤炭产品销售的，以销售数量为课税依据，因此，煤炭占到我国能源消耗约70%，煤炭资源税的从量计征使得煤炭资源开采中浪费严重，由此可见，我国的煤炭资源税基本上属于矿藏占用税，税额较低一方面造成了资源的浪费，另一方面使得企业忽视替代的低碳能源的开发。
（二）生产环节，激励与约束机制不健全
1.排污收费约束机制的缺陷。我国的排污收费制度是根据“污染者付费原则（PPP）”提出的一项治理污染的手段。该制度对我国的污染控制和环境管理建设起到了积极的作用，但是，排污收费实施中仍存在以下问题:一是计费依据不合理。现行排污收费主要根据污染物排放浓度超标收费，而基本上不考虑污染物排放总量，不利于控制污染物的排放。二是排污收费标准过低。我国自2003年7月1日起执行了新的排污收费标准，虽然排污收费标准有所改善但部分收费项目仍低于污染治理设施运行成本。费用标准过低一方面导致企业宁愿交纳少量的排污费，也不愿主动治理或少排污，使得排污费的调节作用弱化;另一方面，排污收费收入不能满足治理环境的资金需要，导致污染治理不力，环境恶化。此外，排污费是由环保部门征收，不仅征收阻力很大，而且排污资金的使用效果也不理想。
2.税收优惠等激励机制的缺陷。一是只注重对治污硬件的优惠，而对软件几乎没有优惠。二是实现清洁生产的税收优惠政策形式单一，缺少针对性、灵活性，影响税收优惠政策实施的效果。国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式均可用于环保税收政策中，而我国在这方面的内容却非常欠缺。三是税收支出注重事后鼓励，未能控制污染源头，难以起到防止和限制排污行为的作用。
（三）消费环节，税收调节和政府采购的作用有待加强
首先，消费税征税范围过窄。2006年4月我国调整了实木地板、木制一次性筷子、高尔夫球及球具、高档手表、游艇等的税率，扩大了石油制品征税范围，并对小汽车重新分类并划分6档税率，其中对鞭炮焰火、汽油和柴油及机动车如汽车轮胎、摩托车和小汽车等几类与环境联系比较密切的行业征收消费税，这在一定程度上起到了减少消费、降低污染的作用。2008年9月，汽车消费税进行进一步调整，提高了大排量汽车的税率，降低了小排量汽车的税率。但对于煤炭、主要大气污染物和一些容易给环境造成污染的消费尚未列入征收范围，如电池、白色垃圾等，从而限制了税收对污染行为的约束作用。#p#分页标题#e#
其次，尚未开征碳税。碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税，通过对煤和汽油、航空燃油、天然气等燃料产品，按其碳含量的比例征税来实现减少二氧化碳排放。碳税是减少能源消费和削减碳排放的有效手段。目前，我国尚未开征碳税，从而制约了税收对温室气体排放的制约作用。
第三，政府采购过程中缺乏绿色采购的观念，对绿色消费的引导不足。
（四）投融资环节，低碳经济发展的投资主体和融资渠道尚未多元化
低碳经济投资收益本身具有复杂性，有些项目是可以实现盈利的，但有些项目可能是亏损的，而完全依靠政府投入来实现低碳经济的发展也是不现实的。目前，我国70%以上的环境保护投资是政府和公共部门投入的，资金投入严重不足，处理能力较低；而在美国和英国等市场经济国家，60%的污染治理资金是来自私人企业。就融资渠道而言，我国低碳经济发展融资仍以政策性贷款为主，商业银行发展“碳金融”的动力不足。
三、构建促进低碳经济发展的财税体系
许多国家建立起了促进低碳经济发展的财税体系。比如，英国政府推出为期25年的可再生能源义务和气候变化税来代替非化石燃料义务和化石能源税，规定电力生产中必须有一定比例来自可再生能源。意大利政府于2009年初启动了关于能源效率和生态工业的创新计划，该计划对可再生能源领域投资，环境影响小和节约能源的新产品的开发投资，能降低能耗的新工艺的开发提供财政补贴；对高效率工业电机和家用电器实行税收减免。美国采取多种财政税收政策发展低碳经济，如为购买节能型汽车提供减免税优惠等。我国应借鉴发达国家发展低碳经济的相关经验，构建适合我国国情的财税体系，从而促进低碳经济的发展。
（一）在资源开采阶段，通过资源税来调整资源价格水平，提高资源利用效率
1.扩大资源税征税范围。在现行资源税的基础上，将土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源列入征税目录。对其他非再生性、非替代性、稀缺性的资源课以重税，将土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，以促进资源的合理开发。
2.提高资源税税率。资源税税制要素设计要体现遏制资源无度开采的政策意图，突出资源税对资源浪费的惩罚性。因此，在确定资源税税率时可适当的考虑资源所有权和使用权价格、资源的稀缺性、资源内在价值以及资源开采所形成的外部成本等等内容，适当提高资源税税率，以形成合理资源价格，促进资源的节约以及可再生资源的开发与使用。
（二）在生产阶段，通过增值税、所得税等手段，鼓励清洁生产
首先，要鼓励开发和引进有助于实现清洁生产的先进工艺。对可实现清洁生产的资源综合利用项目、环保设备以及节水设备等可享受增值税减免，这些项目经营所得可享受所得税优惠。企业研究开发清洁生产新产品、新技术、新工艺所发生各项投入，可以全额计入费用。其次，对企业和个体经营者为治理污染而调整产品结构、改进工艺和生产设备发生的投资，给予一定的税收抵免优惠；对污水处理厂、垃圾处理厂（场）等企业的厂房和设备，应给予加速折旧等税收优惠。
（三）在消费阶段，通过税收和政府购买来引导消费，实现适度消费
1.探索开征碳税。截至目前，德国、比利时、意大利、荷兰、挪威、瑞典以及英国等国都以不同形式开征了碳税，碳税的开征提高了这些国家的能源价格，使得这些国家的企业在国际竞争中处于不利地位。2009年6月26日，美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》，法案规定：从2020年起对未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税。为了应对发达国家不断开征碳关税的做法，我国应适时开征碳税，根据含碳量的多少来确定税率的高低，并对二氧化碳排放达标的企业给予相应的减免税。
2.通过加大政府对低碳产品的采购力度来引导消费。政府应通过制定相关采购政策来促进低碳产品的生产和消费。具体应在制定低碳标准的前提下，采取规定优先采购符合低碳标准的、非一次性、包装简化的产品，以此来引导消费方向，促进低碳消费的形成。
（四）在低碳经济的投融资方面，采取多种财税措施，为低碳经济发展提供投融资便利
首先，应广辟渠道，实现融资渠道的多元化。应在发挥政策性融资支持的基础上，考虑通过加大中央财政投入设立专门低碳经济发展基金，对全国性的和跨区域的低碳经济项目提供资金支持。对地方而言，可考虑组建地方的低碳经济发展银行，通过低碳经济发展银行发行金融债券为发展低碳经济融资。在对金融机构向发展低碳经济企业贷款进行贴息或对提供低碳经济贷款的金融机构实行税收减免，以实现商业银行贷款的低碳化。此外，要积极利用国际资本市场为低碳经济提供金融支持，从而实现低碳经济融资渠道的多元化。
其次，应明晰投资责任，实现投资主体的多元化。低碳经济发展过程中，对属于全国性的，如环境建设、生态恢复投资等，应由中央政府投资，对地方性的则主要应由地方政府投资，可通过成立专业的循环经济投资公司进行运作；对于自来水、煤气、污水处理等可市场化的准公共物品，应在加强政府监管的基础上放宽准入，通过完善价格制度，吸引民间资本的进入。对于完全可以通过市场化来运作的私人物品，一方面应通过征税的方式使企业环境污染的成本内化；另一方面，通过低碳经济税收优惠、政府采购等方式鼓励企业投资。这样可以增加企业对末端控制类环保产品需求，拉动末端控制产品生产投资，增大末端产品的处理能力，提高利用率，还可以增加循环经济源头控制投资，从而实现低碳经济投资主体的多元化。
