目前，我国保税经济区主要包括三大块区域：保税区、保税物流园区、保税港区。它是我国扩大开放、促进经济国际化、带动区域经济发展的示范区，在不同的发展时期、不同的成长阶段，保税经济区的发展特性、政策和制度演变的重点有所不同，具有世界自由贸易区的许多特点和功能，但又与世界自由贸易区有一定的差异。随着全球经济一体化进程的不断加快，我国保税区的发展面临着诸多问题，解决保税区现存问题的基本策略是向以发展国际物流业为主的自由贸易区转型。 一、保税经济区的发展历程从区港分离到区港联动再到港区一体化的探索，我国的保税经济区处在不断完善、与国际接轨、逐步向自由贸易区转型的时期。 （一）区港分离 我国从1990年5月经国务院批准在上海设立第一个保税区以来，从建立之初至今，经过合并后目前共有13个临港保税区。保税区是国内继成功创办经济特区、经济技术开发区之后，借鉴国际上出口加工区、自由贸易区的成功经验设立的，以发展国际贸易、出口加工、仓储和商品展示为主要功能，旨在改善我国投资、建设软环境的特殊经济区域。保税区自成立以来，经过起步创业、完善基础设施和政策法规的基础上，以减免关税、放宽海关和外汇管制为主要优惠措施，不但成为吸引国外资金、技术的投资促进区，而且也是带动区域经济发展的功能区和按国际惯例、国际通行做法运作的试验区。随着经济全球化进程的加快，特别是我国加入WTO后，保税区的发展在区域定性、管理体制、功能定位、政策法规等诸多方面面临着挑战，尤其是保税区与港口分离，保税区的政策和管理体制不能辐射到港口，过境自由的原则难以实施，此外保税区功能的开发离不开港口物流规模的扩大，而物流规模的扩大也离不开保税区临港产业的配套服务，如何加快保税区与港口一体化成为需要迫切解决的问题。 （二）区港联动 面对区港分离存在的问题，国家积极探索转型途径，以实现保税区和港口功能定位的全面提升。对此，国家在多方论证的基础上，先后批准上海、宁波、天津、深圳、大连、青岛、厦门、张家港等8个城市作为区港联动的试点，促进港区合作。区港联动试点通过加强保税区与临近港区合作，在港区划出部分区域作为保税物流园区，实行保税区政策，简化相关手续，方便货物在区、港和境内外之间快速流动。区内主要发展仓储和物流产业，包括国际中转、国际采购、国际配送、国际贸易四大功能，但不能发展出口加工功能。区港联动是现阶段我国保税区向自由贸易区转型的切入点，是实现保税区向自由贸易区转型的必要前提和手段。 （三）区港一体 目前国内已经存在保税区、保税物流园区、出口加工区三个区类，但由于监管体系不同，没有一个区域能将三者统一起来。2005年6月22日，国务院正式批复设立上海洋山保税港区，之后又在2006年6月7日正式批准在天津港东疆港区设立保税港区。保税港区是目前我国与自由贸易区政策功能最为接近、开放层次最高、优惠政策最多的海关特殊监管区域，具有以下四方面特点：一是区域功能综合，具有物流、加工、贸易、港口作业等多种功能，是综合性对外开放经济区域。二是特殊政策叠加，享有“免税、免证、保税”和国内货物进区退税等特殊政策，港区内企业之间及与境外之间货物流转免征增值税，加工贸易料件进区可以核销，是目前我国政策最优的区域。三是区港体制合一，即保税区、保税物流园区、出口加工区和港口的合一，实行统一规划、统一建设、统一政策、统一管理、统一监管。四是产业导向外向，主要发展仓储、加工后出口业务、进口分拨业务、转口业务，业务类型为两头在外或一头在外。 可以看出，当前在推动我国在更大范围、更高层次、更广领域参与国际竞争的要求下，我国的保税经济区正朝着日益宽松的方向发展，在政策环境上逐步向国际自由贸易区靠拢，保税港区的政策将在更大范围内进行拓展。 二、保税经济区与自由贸易区之间的区别与联系 我国保税经济区具有世界自由贸易区的许多特点和功能，但又与世界自由贸易区在管理体制、政策法规、海关监管等方面有一定的差异，尚未完全实现世界自由贸易区的功能及政策定位。 （一）保税经济区与自由贸易区之间的相同点 1.在区域隔离上 我国保税经济区与世界自由贸易区一样，都是先划出一定的区域，再按国际通行的标准设置隔离设施，隔离设施内(区内)、外(区外)实行不同的经济政策。两种区域相对于国内普遍实行的政策法规、管理体制、运行机制等，都具有特殊性。同时在区内不允许居民居住，进口货物在区内仅限于生产性消费，而不允许用于生活消费。 2.在主体功能上 我国保税经济区已具备世界自由贸易区的出口加工、国际贸易和部分物流功能，真正意义上的国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易等国际物流功能尚在培育中。 3.在贸易取向上 区内实行自由贸易政策，是我国保税区与世界自由贸易区最基本的共同之处。我国保税经济区与境外之间进出的货物，除实行出口被动配额管理外，不实行进出口配额、许可证管理；区内货物可以在区内企业之间转让、转移，与国内其他区域的货物往来都按国家进出口政策进行办理，这些做法与世界自由贸易区是相似的。 4.在优惠政策上 我国保税经济区与世界自由贸易区均享有一些优惠性的政策，如税收政策、通关政策、贸易管制等等，其中税收减免(主要是关税豁免)是两种经济区域最重要的政策要素。 同时，区内也较区外有更多的优惠税收政策，使得这两种区域处于一国关境之外，带有一定程度离岸经济的特征，两种区域均具有相应的政策优势、功能优势、区位优势。#p#分页标题#e# （二）保税经济区与自由贸易区之间的差异 1.设区目的的差异 世界自由贸易区设立的目的，在发达国家与发展中国家有所不同，但其基本目的主要是在不影响对国内市场保护的前提下，最大限度地获取全球自由贸易给国家经济带来的好处。我国保税区是为了改善我国投资、建设的软环境，最大限度地利用国外的资金、技术发展外向型经济；保税物流园区主要是为了促进保税区和港口的共同发展，增强保税区的物流功能；保税港区是我国港口在面对区位和基础设施条件同样优越且具备自由贸易区政策优势的亚太港口的竞争压力下，在既有政策框架下的突破，有利于保税区加速向自由贸易区转型。 2.表现形式的差异 世界自由贸易区通过区内的各种优惠政策大力发展出口贸易、加工贸易、转口贸易，扩大本国产品的出口，即重点发展加工贸易经济与转口贸易经济，集中表现为一种外向型经济。我国保税经济区则表现为开放型经济，要使保税经济区真正成为开放型经济的新增长点,既鼓励向外拓展的外向型经济的发展，同时也利用保税经济区先行开放国内市场，服务国内经济的发展。 3.管理体制的差异 世界自由贸易区的设立属于国家行为，多由设置国政府直接管理。 设区国一般都设立专门机构代表国家行使管理权力，负责对自由贸易区实行宏观经济管理与协调，具有较高的管理权威。我国保税经济区则是宏观上由国务院主管机构进行管理，微观上由所在地方政府管理，保税区管委会作为地方政府的派出机构，代表地方政府管理保税区的行政事务，属于地方政府行为，使得管理机构的管理权威性较差。 4.政策法规的差异世界自由贸易区的法制建设完善，先立法后设区，以确保政策措施的统一性和稳定性。制定以税收优惠为主的优惠措施是自由贸易区吸引投资、扩大贸易活动的关键性措施。我国保税经济区由于实行属地原则，各地保税区的优惠政策不统一，由于缺乏以国家名义的立法，因此国家各部门出台的政策法规存在着相互矛盾、缺乏衔接、难以操作的问题。 5.海关监管的差异 自由贸易区海关监管的出发点不是通过监管增加税收，而是为了促进贸易的发展。自由贸易区“境内关外”性质，决定了海关对区内货物的储存、流动、买卖等活动基本不加干预，仅货物出区进入国内非自由贸易区时才加以管理和监督。我国《保税区海关监管办法》明确规定，我国保税区是海关监管的特定区域，不是“境内关外”，而是“关内境内”。 保税区实行封闭管理,境外货物在进出保税区时，都要接受海关的监管；保税物流园区，进出有两重卡口，“一线放开”并未做到；保税港区设置一个海关机构，实行“一线放开、二线管住、区内自由”的封闭化、信息化、集约化的监管模式，逐步实现与自由贸易区接轨。 三、我国保税经济区存在问题及原因剖析 保税经济区自成立以来，取得了巨大成绩，但仍然存在很多问题，需要进一步寻求原因，为向自由贸易区转型提供扎实的基础。 （一）存在问题 1.功能偏离政策初衷 我国保税区建立时设置的主要功能是国际贸易、出口加工、转口和仓储展示。但是在发展过程中，保税区管委会作为政府的派出机构，很少考虑保税区的外部拉动效应，更多地关心区域之内财政收入、经济总量的增长。这样致使保税区在招商引资过程中，更侧重于引进一些拉动GDP增长的大项目，而忽视了保税区最初设定的主体功能，这时的保税区和经济技术开发区无大的差异，都是依靠本身的优惠政策引进一些大企业。到目前为止，我国保税区的转口和仓储展示功能几乎没有实现，出口加工功能也发挥有限，这样保税区本身得到了长足的发展，但是国家设立保税区的目的没有实现，保税区对于更广大地区的带动作用就微乎其微了。 保税物流园区自从运作以来，在仓储设施建设、物流企业引进、货物处理能力提高上取得了较大的成就，但其国际中转、国际配送、国际采购和转口贸易四大功能还未真正形成。保税物流园区入驻的物流企业，基本上从事的是运输业务，箱量大、附加值低、园区以外的周边地区能提供物流增值服务的能力也不高，远不能满足开展国际采购、国际配送业务的要求。 洋山港“港区合一”的管理体制，使得口岸效率得到大幅度提升，保税物流园区和出口加工区政策的叠加，使得保税港区政策优势更加明显。但由于运作时间不长，港区的政策内涵尚在不断拓展中；受陆上交通条件的制约，保税港区功能实现还未完全得到市场支撑。 2“.境内关外”的原则没有得到落实 我国保税区设立时，虽然是按“境内关外”的原则实施，但是我国保税区实际上仍然是“海关监管的特殊区域”，区内基本上是“一线尚未放开，一二线同时管住”，实行港口海关和保税区海关分头管理，进出需要两重卡口，报关手续上需要两次，口岸效率仍有待提高。 3.海关监管水平尚待提高 “一二线同时管紧”的海关监管模式致使通关放行手续较繁杂，效率低下，物流成本较高，这在相当程度上抵消了保税区“保税效应”所带来的效益优势；加上海关实施卡口与仓库两次监管的办法，使得保税区内货物的移库、使用均不方便，大大限制了保税区的物流功能。这种监管方式，不仅加大了有关监管机构的负担，而且在一定程度上限制了保税区的发展和运作效率的提高。 另外，目前我国的集装箱拼箱货运输中，如果需要进行再拼箱，则只能在中国香港或新加坡进行，而在我国港口是不可以从事该项业务的。#p#分页标题#e# 根据海关的规定，在国内不能进行国际“异地拼箱”业务，因为这牵涉到极其复杂的报关程序，监管上具有相当的难度。这样，保税区既不利于相关企业开展拼箱业务，又不能为小批量货物的货主进行贸易活动提供便利和运输服务，这就大大限制了保税区的中转贸易、过境贸易和国际物流的功能。 （二）原因分析 1.法规不健全现行的国家法律、政府规章、地方法规有关保税区的表述可以概括为“封闭式”、“特殊性”、“综合性”。 保税区的功能并没有通过法规加以明确界定，实际发展中偏离政策初衷，已经出现了功能交叉重叠。发展转口贸易及相关物流业务的政策与管理体制尚未建立起来。 2.各部门认识不统一 由于国家没有对我国保税区的定性进行明文规定，致使各部门认识不统一。国家海关总署对保税区的认识是“海关监管的特殊经济区域”，实际上是当作放大了的保税仓库区来监管的；原外经贸部认为，保税区是“境内关外”，不存在进出口经营权、出口配额、许可证等问题；财政部、税务总局、国家工商总局等则认为是“境内关内”，对区内企业采取的管理与国内其他地区企业同等对待；外汇管理部门对资本项目下外汇收付是管住“一线”，即视同国内企业，经常项目下外汇收付是管住“二线”，区内企业视同“关外”公司。 3.管理体制与政策不协调 我国的保税区管理体制是一个自上而下的多级行政系统，包括中央、地方和保税区自身三个管理层次，保税区还受到海关总署、质检总局、商务部、外汇管理局等多个部门的联合监管，条块分割明显，又由于我国没有统一的法律，各个部门之间各自为政、难以协调，许多问题需要经过层层审批。法律依据不完整加上管理体制条块分割，保税区与港口分离，口岸功能受到限制。各部门的政策和监管方式不协调，缺乏稳定性，保税区内企业从事贸易和贸易支持服务活动的自由度很低，区内企业缺乏安全感。 4.考核指标的导向作用不合理 保税区的具体运作与考核均由地方政府负责，地方政府在考核时侧重于吸引外资、增加就业与税收以及GDP增长等直接效益指标。在这样的导向下，保税区管委会自然会把主要精力集中在招商引资和发展工业项目上。 四、解决问题的基本对策 目前，从全国保税经济区发展情况看，对保税区重新定位，选择有条件的保税区，向以发展国际物流业为主的自由贸易区转型，是从根本上解决保税区当前面临问题和促进保税区进一步发展的较好途径。 从区港联动和保税港区试点的实施情况看，国家还需通过立法、功能重新定位、政策调整、管理体制和运行体制的改革等措施，为保税经济区向自由贸易区的转型创造条件。 （一）制定一部统一的自由贸易 区法律从国家的全局利益和长远利益出发，人大要专门立法，对自由贸易区的性质、地位、功能进行统一的界定，使自由贸易区的发展步入有法可依的轨道。同时，对于自由贸易区的管理体制、税收政策、金融外汇管理、人员出入、货物监管、工商检验等都应有明确的规定和相应的职权规定，用法律确定自由贸易区的各项政策，提供有效的法律保障；以法的形式明示其鼓励发展和限制发展的范围，明确自由贸易区具有治外法权，不受国内各种政策的影响，保持自由贸易区内各种政策的平稳运行。 （二）明确功能定位 国家各部门要统一对保税区的认识，明确区域的功能定位，统一对保税区进行监管。在保税区的功能定位上，不应只注意区域本身的发展，更要看到一个功能充分发挥的保税区对广大经济腹地的带动作用。 保税经济区政策延伸和功能定位，不但要立足于推进港口功能提升的高度，更要从市场的实际情况和发展前景出发，最有效地发挥出保税经济区的政策效应。因此，保税区管委会要充分利用各种优惠政策进行招商引资，充分发挥保税区的主体功能。 （三）调整政策并落实到位 重新设计或者调整限制保税区向自由贸易区转型和影响区内企业经营的政策。政策的设计与调整应该注意：以国际上发展成功的自由贸易区经验为参照，以促进向自由贸易区功能转型、发展国际物流为目标，以贸易和投资便利为出发点，实行更加开放的政策，统一设计、同步实施，确保部门、地方政策的协调、便利和透明。另外保税港区政策内涵需要不断拓展，在基本的保税港区政策框架下，通过启运地政策吸引货源从港口出境；通过保税港区与上海其他保税区之间的连通政策，方便企业在各个保税区之间运作和经营。 （四）建立精简高效的管理运行体制 我国保税区的管理要参照国际上自由贸易区的管理模式，在国务院下面设置一个专门机构，对保税区进行宏观经济管理与协调。建立精简高效的管理运行体制，主要遵循如下原则：管理职能与自由贸易区内功能或区内的经济活动有直接关系；具备协调相关部门共同制定自由贸易区政策的能力；具备与地方政府共同协调和实施自由贸易区政策的能力；监管运行体制方面，要体现便捷高效，科学合理。 （五）完善海关监管 海关监管要真正做到“放开一线、管住二线”，货物只要向保税区海关备案，就可以自由地进出我国的国境，与此同时要加强对二线的监管，防止走私行为的发生。海关监管要实现区域监管，而不是目前对货物进行监管。货物在保税区内可以自由流通，而不用向海关备案，也不征收任何税费，只有在货物出区的时候才进行监管。#p#分页标题#e#