镇级财政基础管理思考

镇级财政基础管理思考

 

镇级财政是我国最基层的一级财政,是保持农村社会稳定的关键。近年来,随着国家对“三农”投入力度的加大以及各项惠民政策的贯彻落实,镇级财政的职能作用尤显突出。加强镇级财政建设,对于加快农村经济社会各项事业发展,开启基本现代化的新征程具有十分重要的意义。   一、现状与成因—履行职能与功能弱化并行,镇级财政职能缺位必须引起重视   如东县自80年代建立乡镇财政所以来,乡镇财政参与乡镇范围内各项财政资金的筹集、管理和分配,加强了乡镇财政资金的监管,在促发展、保运转、求稳定中发挥着重要作用,已成为农村政权建设和社会管理的重要保证,成为镇域经济发展的重要推动力量,充分履行了一级政府一级财政的社会服务职能和作用。   但由于历史和现实的原因,镇级财政职能缺位的问题日趋显露,财政资金调度日益困难,机关运转日渐艰难,财政压力日趋加重,镇级财政职能严重弱化,一些镇级财政正在变成可有可无的空壳。   1•可用财力少,财政增收难。随着近几年征管力度的不断加大,乡镇的税收存量已越来越少,收入清欠的余地也越来越小,通过强化征管来促进财政增收的难度越来越大。虽然乡镇招商引资有了长足的进展,但新增企业对财政收入的贡献份额呈滞后性,大部分乡镇缺乏新的经济增长点。而农村税费改革,国家又取消农业税、农业特产税和乡统筹,虽然这些收入在国家财政收入中所占比例不高,却是乡镇财政的重要收入,这又使得乡镇财政更趋困难。加之,行政许可法的实施,许多预算外收费项目被取消,非税收入急剧萎缩,直接影响到可用财力。   2.开支压力大,资金调度难。一是人员经费支出大。全县大部分镇用于保吃饭的支出占镇级财政支出的80%,成了名符其实的“吃饭财政”。而上级出台的政策性增资如公务员加薪都由乡镇政府自行解决,义务教育阶段实行的教师绩效工资也由乡镇负担50%,乡镇财政压力有增无减。二是项目配套资金难。上面一根针,下面万条线;上面开口子,下面掏票子。乡镇财政不仅要提供公共产品和公共服务,而且上级有关项目的安排都要求乡镇配套。面对名目繁多的“钓鱼工程”,丢之可惜,争之为难,为了争取项目资金,乡镇财政不得不拆东墙补西墙筹措配套资金以解燃眉之急。   3.债务负担重,财政管理难。由于收不抵支的矛盾和财政事权的不匹配,农村税费改革后,乡镇财政出现了前所未有的困难,不少乡镇政府只好大量负债,严重影响了乡镇财政的发展。初步分析,镇级债务有两个特点:(l)负债面广,全县所有镇区都不同程度负债,负债面达100%。(z)负债额高,全县镇级负债总额为8.65亿元。其中:负债总额在4000万元以上的就有6个镇(区),每个镇(区)平均负债5700万元,仅县经济开发区一家负债就达2.51亿元,占全县负债总额的29%,镇级严重负债其实质是乡镇财政赤字,镇区财政化解债务没有来源,债务负担象狮子滚雪球般越滚越多。同时,全县村级债务高达3.75亿元,给乡镇财政带来更大的包袱。   4.定位不明确,职能转换难。乡镇财政过去以组织农业税收为主,现在以发放惠农补贴资金为主。工作职责发生了很大的变化,但财政职能没有相应的转换。乡镇财政工作包罗万象,财政人员经常被乡镇政府抽调做与财政不相干的工作,如民政、安监、招商、村官等,从而影响了乡镇财政人员的情绪,制约了财政职能作用的发挥。目前,乡镇财政机构建设实行的是县镇共管的双重管理关系,即人员关系在县里,分配关系在乡镇,关系不顺,结构松散,乡镇财政人员难以交流轮岗,有的乡镇财政多年未搞轮岗竞岗,“死水一潭”缺乏活力。同时,乡镇财政地位普遍不高,待遇偏低,远不如税务、国土等垂直部门的工资福利,严重挫伤了工作积极性。乡镇财政人员队伍青黄不接,我县乡镇财政人员的平均年龄为45.3岁,近10年来,乡镇财政一直未招录新人,人员结构严重老化。乡镇财政现有三分之一的人员不能操作电脑,业务层面断档,后备力量严重不足,到龄的要退休,调离的要进城,有的乡镇财政连维持正常的工作运转都十分困难。   乡镇财政管理问题的形成由来已久,从表面上看,有体制不顺等客观原因,也有管理不到位等主观因素,究其本质,实际上是乡镇财政职能严重弱化的综合反映。通过调研,我们认为,乡镇财政管理存在严重缺位现象。   第一,在收入上,财力与收入不对等。实行分税制后,镇级使用的财力极为有限,加之税源严重不足,组织收入困难重重,收入增长无稳定基础,大部分乡镇可用财力仅够吃饭,满足不了经常性支出的需要,经济发展缺乏后劲。   第二,在支出上,刚性支出和运转成本不对等。一方面,财政不堪重负,运转成本过高。另一方面上级出台名目繁多的法定支出比例,刚性支出显著增加,财力无力承担。第三,在监管上,监督职能与管理手段不对等。由于乡镇财政人手少,财政管理范围有限。再加之,乡镇财政行政上受镇政府领导,又缺少必要的管理手段,乡镇财政的理财职能严重缺位。   二、思路与定位—调整重心与有进有退并存,镇级财政职能转换必须注重创新   转变和充实镇级财政职能,建立和完善科学合理的乡镇财政体制,无论是从时代要求还是从现实需求来看,都势在必行,刻不容缓。它不仅呼应科学理财,精细管理,立足基层加强财政管理;而且是从根本上强化镇级财政基本功能,充分发挥基层财政监管作用的必然选择。在转变镇级财政职能的过程中,一是坚持财权与事权相结合的原则。“一级政府、一级事权、一级财政”。事权是财权的基础,财政是事权的保障。合理界定镇级财政的财权和事权,充分发挥县镇两级的积极性,切实做到“镇财县管”、“人财物相随”,使镇级财政的事权和财权相匹配,确保镇级财政履行职能的基本需要。二是坚持强化体制引导功能原则。深化县镇财政体制改革,着力推进体制模式的规范化,力求通过体制科学化精细化,激发镇域经济发展活力,实现基本公共服务均等化,进而助推科学发展。三是坚持公开丫公平、公正原则。按照公共财政的框架,全面加强预算编制澎听于、监督管理,实行彻底的零基预算,不断深化预算绩效管理,将镇级则政职能定位在保证政府运转、提供公共服务上,集中财力解决事关镇域经济和社会发展的重大问题。#p#分页标题#e#   随着形势的发展,镇级财政工作内容的转变,工作职责的调整,镇级财政的职能需要重新定位,突出重点有进有退,有序有效。应根据建设公共财政的要求,调整镇级财政职能,健全镇级财政体制,严格镇级财政管理,强化镇级财政运行机制,使镇级财政职能定位体现“讲科学、求规范、重创新、兴财政、促发展、为人民”的深刻内涵,具体反映在以下几个方面:一是组织财政收入是镇级财政的基本职责。有财才有政。镇级财政要把组织收入放在重中之重的首要位置,加强重点税源的监控,充分挖掘收入空间,确保全面完成序时任务。同时,着力构建覆盖全面、资源共享、环环相扣的社会化综合治税推进机制,形成齐抓共管、集约管理的治税工作新局面。   二是发放惠农补贴是镇级财政的主要职责。全面贯彻落实党的各项涉农补贴政策,对列入“一折通”的所有涉农补贴项目,要制订操作方案,严格支付手续,优化发放机制,确保涉农补贴资金及时如数发到农民手中,真正让农民得到实惠。   三是加强财政资金管理是镇级财政的根本职责。建立健全财政资金管理制度,做到按程序办事,用制度管钱管事。强化对镇村财政财务管理,提高预算编制的精细化程度和预算执行刚性约束力,确保财政资金用到实处,发挥实效,提高财政资金的规范管理水平。   四是保运转、保稳定、控支出是镇级财政的重要职责。重点抓好增收节支工作,努力控减支出,从严从紧控制会议费、招待费等一般性支出,认真抓好控减支出各项措施的落实,做到既集中资金,保证重点,又控制支出,堵塞漏洞。着力构建厉行节约的长效机制,确保镇级财政平稳健康地运行。   三、对策与措施—标本兼治与上下联动并重,镇级财政建设必须科学精细   镇级财政建设是一项系统工程,应从多层次、多角度来思考,既立足当前,化解收支矛盾,研究解决好眼前所需,当务之急;又着眼未来,为长远发展打好基础,增强镇级财政发展的可持续性。   着力培植壮大镇级财源。培植壮大财源是镇级财政转换职能的重要目的,也是财政部门支持经济发展的着眼点和切入点。为从根本上提高镇级财源运行质量,财政部门要进一步强化机遇意识、发展意识、财源意识,运用好财税政策和资金扶持两大手段,突出财源项目建设,特别在招商引资、全民创业过程中,重点寻找适合本地优势和产业发展的项目,着重抓好节能减排高、产品升级好、税源见效快的项目,积极做好转方式、调结构与增财源相结合的文章,努力形成多极支撑、多点带动的财源发展格局。   着力提高镇级财政保障能力。要准确界定镇级财政的职能,切实做到财权和事权有机结合,有效加强镇级财政建设。始终把增收节支摆在重要位置,努力拓宽聚财视野,创新聚财办法,真正在开源节流上狠下功夫。一方面,狠抓增收工作。密切关注财政经济形势,搞好所属镇区的重点税源、新增税源的调查分析,加强对组织收入工作的指导。全面开展综合治税工作,镇区、村都要成立综合治税组织,全面形成县、镇、村三级互动的综合治税网络,跟踪监督涉税信息,强化涉税信息的延伸利用,实现涉税信息、税源、税收三者的有机转化,切实把综合治税的成果体现到强化税收征管,增加财政收入上来。另一方面,严格支出管理。牢固树立过紧日子的思想,严肃预算执行纪律,从严控制一般性开支。大力整合专项资金,集中财力保重点、办大事、千方百计提高资金使用效益。   着力创新镇级财政体制机制。注重在促改革、抓管理上动脑筋、想办法,加快构建有利于镇级经济科学发展的财税体制、运行机制和管理制度,全面提升镇级财政科学化精细化管理水平。一是着眼科学化。   规范公共财政预算管理,彻底改变镇级预算管理形同虚设、乱支滥用、随意突破预算等问题,建立“收支挂钩、超支不补,结余留用”的管理机制,巩固完善镇级会计集中核算中心,对财政经费实行分类管理,严把专项经费专用关口,有效提高财政专项资金的使用效益。二是着眼规范化。规范“镇财县管”运行机制,通过县级财政直接管理和监督镇级财政收支,促进镇级依法组织收入,合理安排预算支出,控制财政供养人员的不合理增长。并建立政府采购,工程招投标统一平台,全面实施政府采购和工程招投标制度,对镇级财政资金实施绩效考评。县对镇级的约束激励机制要与财政收支目标挂钩,规范镇级财政的理财方式,缓解镇级财政困难,维护农村基层政权和社会稳定,促进镇域经济和社会事业健康发展。三是着眼精细化。构建日常监督和专项监督、绩效评价相结合的财政“大监督”机制,做到财政资金流到哪里,财政监督就跟到哪里。加强财政专项资金监督,杜绝挤占挪用专项资金的行为,确保专款专用。加强政府债务管理,严格控制债务规模,健全债务预警和监督制约机制,实现债务借用还的良性循环,防范和化解镇级财政运行风险。   着力加强镇级财政队伍建设。搞好镇级财政管理,加强队伍建设是关键。立足于“带好一支队伍,树立一流形象”的要求,切实加强对镇级财政干部的教育和培训,采用集中培训和以会代训的方式,抓好勤政廉政、艰苦奋斗的教育,牢固树立宗旨意识、大局意识和责任意识,弘扬团结协作、开拓创新、锐意进取、兢兢业业、无私奉献的优良作风。定期组织业务知识培训和岗位技能比武活动,熟悉政策法规,掌握业务技术,促进知识更新换代,提升服务“三农”工作的能力。不断加强对镇级财政的考核管理,把科学理财、依法理财、高效理财、廉洁理财融为一体,制定切实可行的考核办法,从健全制度、组织收入、财力投入、资金管理等多个层面入手,把工作着力点放在细化各项财政管理上,量身打造镇级财政队伍建设的行为规则,力求做到狠抓基层求严,夯实基础求细,强力推动求效,努力建设一支政治素质过硬、业务素质全面、工作作风优良的镇级财政干部队伍。