事业单位的项目预算包括房屋修缮、基础设施改造、大型仪器设备购置和计算机网络建设等内容。其经费来源有两个，一是国家和地方财政拨款，核拨额度因单位类型不同存在较大差异，社会公益型科研院所一般占项目总预算的80%以上，有的达100%；而大型综合医院和经济运行较好的专科医院一般都占项目总预算的50%以下，甚至不足30%。二是自筹配套经费，其经费额度比例正好同上述相反，科研院所一般占项目总预算的20%以下，甚至无自筹配套经费，而大型综合医院和经济运行较好的专科医院一般都占50%以上，有的高达80%。近年来，国家财政部和各主管部委强化了对所属事业单位项目预算执行情况的考评和检查，督促项目预算的执行进度，考评项目预算的执行绩效，采取的措施也非常严厉，如对所属各事业单位项目预算的执行进度定期排名通报，要求各单位法人签署承诺书、责任书，将项目预算执行进度和完成情况同下年项目申报和专项经费挂钩，对项目未按时完成或久拖未动工的单位，给予3年停止专项申报和核减财政经费的处罚等。这些措施的实施在很大程度上促进了项目预算的执行和完成，应当予以充分肯定。但从通报、承诺书、责任书以及决算报表情况看，对事业单位项目预算的检查和考评还仅仅局限于财政资金，似乎财政资金的支出进度就是项目执行进度，财政资金的全额支出即是项目预算的完成。而项目预算中的自筹配套资金是部分到位，足额到位还是根本没有到位？是部分支付，足额支付还是根本没有支付？这些均没有被列进检查和考评范畴。笔者想结合自身所了解的情况，对此进行粗浅的解析。 1仅限于财政资金的考评给项目预算的管理带来诸多问题 项目预算是部门预算的重要组成部分，且随着国家财政对事业单位投入的不断加大，其经费额度占部门整体预算的比例也在大幅度提升。如果对事业单位项目预算的考评仅仅局限在“财政资金”的范畴，而把“自筹配套”置之度外，这种考评既不全面，也不科学，必将对事业单位的预算管理产生严重的负面效应。据笔者了解的情况这种负面效应不仅已经产生，而且在一些单位特别是医院还相当普遍。 1.1以虚假承诺“钓鱼”，加大国家财政资金投入 随着新医改方案的出台和实施，国家财政加大了对大型综合医院和专科医院在危重病人救治、攻克疑难重症和学科建设上的投入，也为医院解决多年来财政投入不足积累的历史欠账打开了方便之门。因此，各医院争相实施“钓鱼工程”，利用每年申报项目预算之机，编造3~5个项目，并按每个项目总额算50%~60%的比例虚假承诺自筹配套资金，向国家财政申请数千万的项目专项资金，抱着“能拿到几个项目算几个，能拿到多少资金算多少”的心态去向国家财政“钓鱼”，但在项目预算执行中，仅按“钓”到的财政资金去安排，能购几台设备就购几台，能修多大面积就修多大面积。剩下未购未修的，第2年再变换项目，以同样的办法继续“钓”，如此循环往复，争取获得国家更大的投入。 1.2只落实“财政资金”，影响项目绩效的整体发挥 项目整体绩效的发挥，既有赖于项目财政资金的到位，也有赖于自筹配套资金的足额到位，只有将项目预算的全部资金足额支付，才能完成项目的整体构成内容，并及时发挥其应有的绩效。北京某医院2009年申报的特色医学学科建设项目，总预算5679万元，其中财政拨款2600万元，自筹配套3079万元，该项目主要是特色医学学科所需的医用设备。但在执行中只按财政拨款数额购置了部分急需设备，而自筹配套经费完全没有到位，致使项目预算中的多数设备未能购置，延误了学科的整体建设进度和学科功能绩效的发挥。但在决算报表中反映的是财政资金全部支付完毕，项目预算考评完成率为100%。 1.3以自筹资金和接受捐赠已完成的项目，再申报财政补助项目预算 由于对项目预算的考评，仅局限于财政拨款，也为一些单位虚假申报项目预算提供了可乘之机。如四川某医院的行政与医技大楼维修项目，其中的电力安装、污水处理和室外工程建设已用自有资金完成，但在申报2009年项目预算时，分别以539万、118万和145万元申报财政专项，并顺利获得400万元的财政专项补助。另外该医院在2008年汶川地震后接受地方捐赠血液净化仪3台，2007年前用自有资金购置新生儿转运救护车1台，但在申报2009年“医院妇产科、儿科危急重症急救体系的强化建设”项目时，将上述设备和车辆又列进预算，并获得300万元的财政专项补助。 1.4加大了“修购基金”的巨额沉淀，为医院规模扩张提供了资金支持由于忽略了对项目预算自筹配套经费的考评，致使很多医院的“修购基金”只提不用或多提少用，造成了“修购基金”的巨额沉淀，一般经济运行较好的医院都有2~4亿元，有的达5~6亿元，个别甚至高达7.9亿元。这些巨额资金也为医院房屋、床位和高端设备的无序扩张提供了强有力的资金支持。如湖南某医院2009年投资16亿元新建27万平米的病房大楼，新增床位1800张，新购设备4个亿。四川某医院近几年扩张到4300张床位，号称亚洲第一大医院。 2完善事业单位项目预算考评及申报、审批的意见 完善事业单位项目预算执行情况的考评，不仅要将财政资金和自筹配套资金统一纳入考评范畴，还应在项目预算的申报、审批和执行的各个环节实施全过程的审核、监督和检查，综合治理，方能收到理想的效果。 2.1考评项目预算执行情况必须将“财政资金”和“自筹配套”并重 考评项目预算执行进度、完成情况及其绩效，必须坚持将“财政资金”和“自筹配套”摆在同等重要位置，严格检查考评，决不可偏废。特别是大型综合医院和经济运行较好的专科医院，其项目预算中的“自筹配套资金”比例高、金额大，是项目的主要资金来源，其到位程度、使用情况是关系项目能否全面完成并充分发挥使用效能的关键所在。因此在通报执行进度、完成情况和财务年度决算报表中应该将“自筹配套资金”单独列示，同财政资金一并予以披露和考评。#p#分页标题#e# 2.2采取多种方法，严格考评项目预算 对项目预算的考评，可借鉴国家对重大科研课题验收的方法进行。一是请有资质的会计师事务所进行专项审计，按批复的项目预算支出内容及金额逐一进行审核。如设备购置项目要从招投标、购置合同、名称、规格型号、质量验收、设备入库、安装调试、发票、付款等环节，审核其财政资金和自筹配套资金是否足额到位，预算中所列的设备是否购置齐全，有无遗漏，设备名称、国别、规格、型号有无变更等。大型修缮项目要从项目概算、招投标、工程合同、施工面积、工程内容，监理记录、变更洽谈、质量验收、工程付款等环节，审核其财政资金和自筹配套资金是否足额到位，工程内容是否与预算相一致，有无遗漏面积和工程内容等。二是由主管部门或上级单位组织设备、工程、财务等方面的专家集中会审或验收。各项目单位提供项目申报书、项目预算书、招投标文件，购置及施工合同、设备入库单，工程验收单，发票及付款凭证等。会审验收方法和内容同上。三是组织各所属事业单位抽调不同专业人员分组进行相互考评，考评方法和内容如上。 2.3加大处罚力度 各主管部门或上级单位在强化项目预算考评的同时，一定要加大处罚力度，对以虚假承诺，用“钓鱼”手段骗取财政资金的单位，要给予3年以上不得申报项目和核减财政拨款的处罚；对只用“财政资金”完成项目预算部分内容的单位，要限定时限，以承诺的“自筹配套资金”完成项目剩余内容，并附有效证明专题报告上级单位和主管部门；对已用自有资金完成的项目，再行申报项目预算骗取财政资金的单位，除给予3年以上不得申报项目和核减财政拨款的处罚外，还应严肃追究单位法人和财务负责人的责任。 2.4严格项目预算的审核和审批 事业单位的上级单位、主管部门和财政部门要严格审核、审批所属事业单位的项目预算。一是要认真查阅申报单位的上年财务决算，凡有足够“修购基金”和“事业基金”的单位，申报的项目一律批复其用自有资金去解决，并按时完成。二是对自有资金不足不能完成的项目，对其差额部分予以补助。三是对项目申报的真实性严格审核，可派人实地考察，也可委托社会中介机构进行了解，防止将已完成或以前年度已申报过的项目再重新申报。四是要根据区域卫生规划和申报医院的功能定位，审核审批其项目预算，防止医院追求设备的高精尖和规模的无序扩张。