本文作者：朱志刚
十七大召开以后，部机关组织了认真学习贯彻十七大精神的活动。这次部人事教育司和干部教育中心共同举办财政系统2007年司(厅)长、专员岗位培训及专题研讨班，就是学习贯彻十七大精神的一项内容，非常必要。在这里，我就当前财政经济形势和财政体制改革，包括对当前财政经济形势的判断和以十七大精神为指导、推进财政体制改革的基本思路，谈谈自己的看法。
一、当前财政经济的本形势
大家有目共睹，从2002年起，我国已经出现了新的一轮由重工业和城镇化引导的10%左右的经济增长。根据国家发改委的分析，今年我国的经济增长速度在lo%以上，甚至可能达到12%。经济的快速增长和经济运行质t的提商为财政创造了更多的财源，也使得公共财政的职能得到更好地发挥。今年截至10月底，全国财政收人已经完成44264亿元，完成预算的100.5%，提前2个月完成了全年预算，比去年同期增收10841亿元，增长32.4%。其中，中央财政收人完成24626亿元，完成预算的104.4%，比去年同期增收6353.5亿元，增幅为34.8%;地方财政收人完成19637.8亿元，完成预算的95.9%，比去年同期增加4487.59亿元，增幅为25.6%。全年财政收入预计超收7(KX〕亿元二其中，中央财政超收可以达到4(XX)亿元，地方财政超收在3《XX)亿元左右。我们现在财政收人的状况，实际上是经济持续、快速发展的一种反映。现在我们一周的财政收人就可以达到1《XX)亿元，基本相当于1980年全年的财政收人(1160亿元);一个月的财政收人为4《XX)亿元左右，基本相当于1993年全年的财政收人(4349亿元)。可以说，这一轮经济增长所带来的财政收人增长非常可喜，表明了我国经济正处在一个高速发展的阶段。很多同志都在研究，我们现在所经历的这样一个阶段是不是其他各国都经历过?这个阶段持续的时间有多长?在什么样的状况下，经济发展可能出现拐点?我觉得这些都是非常重要的问题。事实上，发达国家大都经历过这样一个高速经济增长期。战后的日本，1960年池田内阁执政时实行了收人倍增计划，同时，在解决国民收人、环境保护和消费对经济拉动等方面进行了一系列改革，使战后的日本快速崛起，成为仅次于美国的第二大经济强国。我们的经济现在处在高速增长时期是非常可喜的，但是我们必须重视和妥善解决当前经济发展中存在的一些深层次的矛盾和间题。如果我们能够解决好，这一轮经济增长期就可以持续到“十一五”末期，甚至更长的时间。如果能够有这样一个黄金增长期，将会对我国深化各方面的改革、构建社会主义市场经济、构建和谐社会提供一个宝贵的机遇和条件。现在藉要高度重视和妥善解决的深层次矛盾和问题有哪些呢?我认为在这轮的经济增长上我们所付出的代价是很高的.甚至可以说是代价过高。按照发展经济学的理论，经济发展应当追求低成本的、较高速度和较好收益的增长。理论上的最低成本、最高速度和最好收益的增长，在实践中不可能做到，但我们应当寻求用比较低的成本换取比较商的速度和比较好的效益的增长模式。到现在为止，我国的经济增长依然没有摆脱高代价、高增长、低收益的增长模式，也就是说，我们用了非常高的代价换取了现在的经济快速增长。那么，要不要走这一步?我觉得经济的增长肯定是要经历一个由粗放的增长模式向集约的增长模式转变的过程，但是如果长期延续这样一个过程，经济的增长将不可持续。所以，在看到我国财政大幅度增收这样一个好的局面的同时，看到经济为社会发展和国民收人带来成效的同时，必须看到增长付出的代价和成本。
(一)劳动力成本不完全。
在经济增长过程中，企业成本外部化是一个很糟糕的问题。当前我国企业成本外部化表现最突出的就是劳动力成本的不完全。近年来，我国的就业结构发生了很大变化，现在进城的农民工已经有1.1亿人以上，但是农民工的工资近10年来始终保持在比较低的水平上。很多地方今年提高了最低工资标准，像广东率先提高到了1100一1200元，最近北京也再次提高了最低工资标准。但实际执行情况并不理想，据劳动社会保障部的统计，最低工资标准实际执行率在40一50%左右，也就是说，农民工的工资基本上还是在700一800元左右。在改革开放初期，中国以廉价劳动力著称，但是现在必须看到，目前农民工的数量已经远远不是改革开放初期的数蚤了，而且这个数量不会再减少。如果农民工的总量要减少的话，就可能没有我们现在的经济增长了。地铁曾经发生过两次坍塌事故.砸伤的都是农民工，这也说明了一个很简单的事实，在我们很多城市，修地铁真正在一线作业的都是农民工，是这些人在发挥作用。但作为农民工，他们的居住、养老、医疗、失业、安全等成本没有包含在企业成本中。随着我国户籍制度的改革，最后毫无疑问要让农民工进城，让他们成为未来的城市居民。一旦成为城市居民，他们会有相当一段时间没有养老保险、医疗保险，没有居住条件，还有他们子女的就学、就业，这些都会成为未来城市和财政的巨大压力。十七大报告指出，初次分配要体现公平，再分配更要体现公平。从这几年的情况看，居民收入在初次分配中所占的比重不是上升了，而是下降了，与上个世纪90年代末相比，下降了大约10个百分点，而这一阶段，企业盈余在初次分配中所占的比重大概上涨了7一8个百分点，政府的生产性税收所占比重同比上升了1一2个百分点。这些数据说明了一个很重要的问题，就是初次分配中的企业成本外部化在劳动者收人上表现得非常突出。这样的初次分配，不利于利用消费拉动经济增长，不利于形成将来依靠消费来拉动经济增长的格局。国民经济增长的目的是什么?目的在于国民收人的增长。我们必须让国民收人得到增长，这也就是十七大报告里提到的，要让广大老百姓都能够享受到改革开放和经济发展带来的成果。还有一个问题是绝对额增长了，但所占比重下降了，这说明经济增长的分配是不公平的，将给未来的财政带来巨大困难。因为初次分配中的不公平要靠再分配去调整，而财政承担着再分配职能，再分配更要体现公平。如果初次分配的不公平都要靠再分配去调整，在实际中很难做到。所以我们必须看到，我们的经济增长是付出了很大代价的，也就是以一代农民工的青春为代价，这个代价是没有养老保险、医疗保险和将来的住房，还有他们子女将来的上学和就业问题，这些迟早要由公共财政来解决。因此，如果我们不能调整初次分配的格局，不能促进合理地进行初次分配，不能保证劳动者的收人有一个和经济同步的增长，就会带来一系列问题，使财政将来再分配的压力加大，这是一个值得我们深思和必须认真解决的问题。#p#分页标题#e#
(二)环境代价过高。
我们为这一轮经济增长所付出的环境代价应该说是触目惊心的。在欧洲，经济增长绝不可以以降低人的生存质t为代价，也就是必须考虑环境成本。今年我参加“中欧财经对话”，到了法兰克福、柏林、布普塞尔这三个城市，给我留下了很深的印象—在飞机上我着到的是在森林掩盖中的城市，到处是绿油油的一片，法兰克福的空气透明度特别好，柏林更是一个森林环抱的城市，而布鲁塞尔被称作是欧洲的农村，全部都是绿色，偶尔能见到红色的房顶。而我们的经济发展付出了很大的环境代价，比如大气、水、面源污染。这次太湖的蓝藻事件绝对不是偶然的，在此之前，缤池早就受到蓝藻威胁了，只不过太湖蓝藻进人了居民饮用水的管道，造成的影响更大才引起广泛关注。而这种污染不只是工业废水污染造成的，还有大量的来自面源污染，大量的化肥、农药被土地吸附着导致土地被污染，然后通过地下水渗透到湖区，出现了富氮、富磷的水，然后是富营养化，最后形成了蓝藻。再谈谈大气的污染，很多同志都会有感受，刮完大风后，我们能看到一个蓝天，原来蓝天可以持续两到三天，现在也就持续一天，然后上空的“锅益”马上就形成了。天气预报经常说有中度盆，拉就是挥之不去的污浊。另外，我们的大江大河如长江、黄河、渭河等也都被污染了。我看到过一份关于太湖污染治理的资料说，要治理太湖的污染问题，从现在开始到未来30一4O年要停止向太湖排放一切污染源，而且太湖周围生活的居民不能使用富磷、富氮的东西，包括洗衣粉。有专家测算，治理太湖至少要花费三个三峡工程的造价才有可能使它回复到80年代的水质—这就是我们经济增长的同时遗留下来的问题和代价。大家可能会说我们不是有排污费吗?但我们的排污费还不及治理污染所需花费的1110，而且目前排污费的征收率很低。意大利驻华使馆的大使曾对我说，意大利以制鞋著称，在中国的皮鞋进人意大利市场之前，愈大利皮鞋的市场价平均在5o欧元左右，而中国的皮鞋出口到意大利市场之后，意大利的皮鞋价格先是35欧元、25欧元，到现在就只卖5欧元了，意大利的制鞋商根本无法生存，他们很想知道中国制鞋的皮革是如何处理的，处理皮革的水用什么方法来治理?事实上我们的制鞋企业几乎不付污染治理成本.企业排出的废水直接往江河湖泊里排放，所以就导致了低成本。现在我们的贸易摩擦不光是跟美国、欧洲，而且也出现在同第三世界国家的贸易中，这其中很大的一个原因就是我们的环境成本低造成的。用这个例子我想跟大家讲，经济增长过程中所付出的环境代价是很可怕的，它裕要花很长时间、很多资金才有可能治理好。当然，其他一些国家也经历过这样的阶段，比如英国工业革命时，也有过城市的乌烟瘴气，我们必须研究他们是如何在比较短的时间内解决好了这个问题的。发展是为了提高人的生存质t，是为了人的发展。但如此多的环境污染，就背离了发展的初衷，这也是经济学中一个最大的问题—环境成本外部化了，本应由企业支付的环境成本，现在是由社会承担，由财政承担。今年年初，中央财政预算安排了50亿元的节能减排资金，到现在已经突破235亿元，明年还要加大这方面的投人。
(三)资源代价过大。
我们近年来的城市化进程之所以比较快，其中一个很重要的原因是土地的价格没有反映真实价值，大t土地的征用是行政性的。曾经我们有过一句话，“在城市社会保障体制建立的时候，中国的农村可以不着急，因为中国农民背后有块土地，这块土地就是他们的社会保障，就是他们的养老保险。”但是在我们这一轮经济增长中，城镇化进程快的一个重要原因是低价获取和征收农民的土地。如果说我们过去的经济增长是靠工农业产品之间的价格“剪刀差”实现的话，这一轮的经济增长则更多的是靠土地低价。大家通过电视、报纸等媒体经常看到，大t农民在不知情的情况下土地就被征用了。与此同时，还有大量的矿产资源是靠行政方式无偿或低价获得，而不是通过市场公开招标取得的，资源大量地被浪费了。目前，我国矿带的资源利用率到底有多高呢?据统计回采率只有30肠左右，几乎是世界上最低的。在这一轮的经济增长中，连海拔四千米的煤矿都被抢光了，其中很多是靠行政审批和行政方法来获取的矿产资源，这就造成了极大的不公平，而且导致了资源的大t浪费，使得经济增长不可能进人良性循环。近三年来，财政部一直在大力推动矿业权的有偿使用，坦诚地说，财政部并不是一定要归口去做这件事，只是因为它巳经严重阻碍了我国经济发展。我去参加加强公益性开采这个会的时候，讲了这样几个道理，我说公益性勘探庵无疑问应该是政府的责任，但其中有几个问题:第一，公益性勘探有了商业价值以后，没有用市场的办法让每一个公民通过竞价取得。如果公益性勘探以后，通过商业的方法在市场上竟价取得，那毫无疑问，资源的补偿间题将能得到解决;第二，企业无偿把矿寒走，把矿山挖空以后，在企业破产时，中央财政要负担企业关闭性破产的经费，要安t职工，一年中央财政要幸出200亿元，最商时达到260一270亿元;第三，矿山周围往往有很多棚户区，像辽宁、吉林一带，不要说这些棚户区人均居住面积不足2一3平方米，有的棚户区连一个公共厕所、一个污水排放的集道都没有，卫生环境极差，要解决这些间题还要出钱。有的同志问，那有没有好房子呢?也有好房子，就建在矿山上，当矿山被挖空时，土地就会发生自然沉陷，土地沉陷了就容易导致房屋开裂，这时中央财政还要章钱。那我们的体制是什么呢?财政幸钱进行公益性勘探，有了商业性价值以后，被企业无偿拿走，然后靠财政来解决破产的问题，解决安置职工的问题，解决棚户区的问题，解决沉陷区的问题—这样的负担财政都难以承受。所以我当时在会上说，建议公益性勘探取得商业价值以后要到市场上去竞价拍卖，取得的矿业权的价款进人地勘墓金，再幸地勘荃金的钱去进行公益性勘探。最后国务院采纳了财政部的意见，形成了现在这个由国土资源部和财政部一起来运作的地勘基金机制。像陕西省去年拍卖矿业权，财政收人一下子增加很多，这其中就包括了矿业权的收益。.对于上面这些代价，我们必须要有一个非常清醒的认识，因为这些代价造成了一个循环:企业成本的外部化造成了生产产品的低成本，低成本形成了我们贸易上的竞争力，产生了我们对外贸易的顺差，而贸易顺差在现行的外汇管理体制下，只能通过人民银行吐出基础货币来消化过多的外汇，这在一定程度上造成了目前的流动性过剩，而流动性过剩又引发了投资过热，投资持续过热又导致现在股市和房市的高涨，导致了大量的资产泡沫。因此.如果现在不清醒地认识并着手去解决这个问恶，我们经济发展是不可持续的。这也是十七大再一次提出要转变经济发展方式，实现经济又好又快发展的一个缘由。把“好”字放在前面，就给财政部门提出了要建立有利于科学发展的财税体制和财税政策的要求。我们做财政工作的，在经济高速增长和财政收人高速增长的情况下，务必保持清醒的头脑来正确判断当前形势，既要看到经济增长带来的显著成果，也要看到成果背后隐藏的深层次的矛盾和问题，并且着手运用财政政策去引导、消化和解决这些矛盾和问题。#p#分页标题#e#
二、认真贯彻落实十七大精神.努力推进财政体制改革
十七大报告涉及财政的方面非常多。前不久在杭州召开的省(市)厅(局)长座谈会上，大家谈到，这次是在党的历次代表大会报告中涉及财政工作所占篇幅最多，要求最明确的一次。其中在深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系里面有很长的一段话，这段话我认为做财政工作的同志必须认真学习:“围绕推进荃本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制.加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投人。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”在学习贯彻十七大精神的过程中，希望大家一定要认真学习、深人研讨、全面落实。对于如何进一步推进财税体制改革，我认为应该从以下六个方面人手:
(一)要进一步完善公共财政体系。
从提出公共财政理念，到提出建立公共财政的基本框架，这次十七大又明确提出要进一步完善公共财政体系，我觉得这是一个循序渐进的过程。在今后若干年的财政工作中，应该把建立和完善公共财政体系和公共财政的相关制度作为一个墓本出发点，要投人更大的精力去完善公共财政的建设。要实施科学发展的财税政策来积极推动经济发展方式的转变。财政工作不能只满足于收支管理，应当着眼于利用财税政策，积极主动地参与宏观调控，逐步建立有利于科学发展的财税政策，建立健全资源有偿使用和生态环境补偿机制，要使企业成本外部化逐步转变为企业成本的内部化和完全化。要利用现在的税收政策、政府采购政策和正在推行的矿业权有偿使用价格的政策，以及生态修复和生态补偿政策推动科学发展观的落实。一是要尽快出台资源税，将资源税的计征方式由从量计征改为从价计征。现行的资源税是1立方米天然气或1吨原油征多少钱，没有和天然气、原油的价格挂钩，目前财政部已提出了资源税改革的方案，其中把原油改革的税率定为10%，先按5%开征。同时把仍实行从量计征的提高计征额度，而且这次把地热和矿泉水等水资源也列人了资源税的征收范围。资源税是地方税，对于那些资源贡献大的省来说能得到很大的好处。同时，也有利于资源的补偿。大家知道，石油有特别收益，现在大概一年可以征到450亿左右的特别收益税。有人说，我们征的是暴利税，实际上在石油价格大幅度上涨以后，这是对国有资源的付价，是对国有资源的一种补偿。二是应当择机出台燃油税。我们对征收燃油税已经做了多年的准备，已经到了出台的时机了。现在比较成熟的想法还是费改税的思路，即取消现在的养路费征收燃油税。嫩油税和消耗的原油挂钩，客观上可以起到推进资源节约的作用。机动车每年要交养路费，一年可能没开几次也要按标准交养路费，而燃油税是跑的路程越远，交的税越多，如果不跑，就不交。在现在这种油价下，外国人都是周末才用私家车，这也是级解交通堵塞的好办法。去年在香港开会的时候，我问中联办的同志，香港是怎样控制车辆的?他们告诉我，第一，香港的油价是与国际接轨的，一般人平常不愿意开;第二，公家的泊位是绝对不给个人停，你个人要花钱买，而且要买两个泊位。一个是在单位的泊位，比如说你在财政司上班，财政司没有给你无偿提供泊位的权力，那是公共土地，怎么能给你无偿提供泊位呢?你要用就得花钱，家里还得买一个停车泊位，这两个泊位的价格高得让你买不起车，而且对于个人买的单位停车泊位，也必须签一个承诺书，承诺在周末的时候无偿交给公共使用，谁都可以停，这样怎么算都不合适。另外，香港每年增加的车辆要经立法会批准。我们中联办要买一辆考斯特，就需要填许多表格，回答好多问题:“为什么要买这么大一个车，这个车什么情况下坐这咨多人?一周用几次?用车去干什么?”都回答以后，认为你比别人确实需要这辆车，你才能买。而我们现在政府用车、私人用车都控制不严。由于我们成品油价格与国际不接轨，最近每吨涨了500元，大家还说:“怎么又涨价了。”实际上离国际油价至少还差2仪旧元。这样一个油价，我们怎么来解决车辆增加过快的问题?不要说交通堵塞，汽车的尾气排放都成了非常大的问题，这样的方式显然不行，资源不可能节约。我们是原油和成品油都要进口的国家，原油的对外依存度很高，还要下很大的力量去研究替代能源的问题。三是要研究开征环境保护税。环境保护税是从欧盟开始的，是对使用化石能源者开征的税，比如说使用煤、石油都要交环保税，按排放的二氧化碳的量来征收。征收这种税有两个用处，一是用于环境保护，用于发展替代能源。这次在德国着到高速公路两侧，凡是风力比较好的地方，到处都是风力发电。德国的资源并不短缺，为什么要用这些替代能源呢?它更看重的是清洁能源。目前我国风力发电没有规划，发展也很混乱。我们没有自主知识产权，基本上是被外国人用风机占有较大股份来获取好处，而且我们对风力发电的上网电价，到目前为止还没有政策。外国的政策是凡是清洁能源优先上网，成本比水力发电和火力发电高出的部分，均摊到水力发电和火力发电的电价里去，优先保证清沽能源。油菜籽是生产生物质柴油的一种最好的原料，但成本太高，我国根本没有人去做。我国的油菜籽大t地被奥地利等欧盟国家收购，因为他们把使用清洁能源看作第一位，而且生产的生物质柴油是清沽能源不被征收环境税。而我们现在的做法恰恰相反，几乎是每周都有一个新的电厂建成投产，我们究竟有多少能源去支撑这些电厂都是很大的问题。因此，我觉得很有必要研究开征环境保护税，既可以解决环境问题又可以解决能源的节约问题和替代问题。四是研究开征物业税。我个人认为物业税是开征难度最大的一个税种。它实质上是财产税，而我们现在征收财产税还没有实行个人统一的账号，还没有建立资产评估制度，银行账号、个人资产、车辆牌照都不清楚。但是我觉得开征物业税是迟早的事，否则就无法抑制房地产的炒作，也无法在节约土地的情况下来控制房地产的价格，这些问题都需要研究解决。
(二)要加大公共服务领城的投入。
在研究消费对经济拉动的时候，必须研究政府在消费中的投人，在社会保障方面、提供公共服务方面的投人，这是个人消费真正能够起到拉动经济增长的前提。发达国家消费对GDP的贡献很高，它们的社会保障制度非常健全，在这种情况下，个人的消费所起的作用很大、很明显。我们必须致力于去建立一套完善的社会保障和公共服务的制度，做到十七大报告中提出的“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”，我觉得有下面几件事情要做:一是建立完善的社会保障制度和医疗保障制度，逐步做到“病有所医”、“老有所养”。十四届三中全会提到了三项预算:经常性的政府收支预算、国有资本金的经营预算、社会保障预算。经过反复努力，国有资产的经营预算体系已经形成，但至今还没有建立一个社会保障预算。在成熟的市场经济国家里，基本上老有所养，个人的社会账号和养老金账号一一对应，不管流动到任何一个地方都能解决好。我国养老的社会统筹层次比较低，需要通过社会保障预算建立全国统筹的养老金体制，做到“老有所养”，在当前应该逐步地向这个方向去努力。二是要做到“病有所医”。要建立完善的医疗保障体制和政府资金支持体系来保障病有所医。今年中央财政在安排超收的时候，对明年的医疗体制改革预留了300亿元。在今年的预算里，初步想法还要增加一些预算安排来解决未来要出台的医疗体制改革的问题。公共财政做到“老有所养”、“病有所医”，是将来我们能够启动个人消费的前提。三是要全面落实九年制义务教育的经费保障机制，真正做到“学有所教”。经过几年的努力，我国九年制义务教育的经费保障机制已基本形成，对寄宿生的生活费、书本费、学杂费、公用经费等都加大了投人，并且还在致力于地区间公共服务的均等化。要真正做到学有所教，明年除了继续加大对农村九年制义务教育的经费保障外，同时在城市取消收取的义务教育学杂费，免收书本费。四是推进廉租房建设，做到“住有所居”。廉租房的问题中央已做出决定，现在主要目标是解决城市低收人者的住房问题。我认为，随着城市化进程的发展，农民工的住房问题将会成为今后若干年一个非常突出的问题。我看了一些资料，目前，在城乡结合部的地方居住着很多农民工，他们在城乡结合部某个村子里租房，很多人租了一个院，慢慢发展到整个村子都被农民工租了，这个村子的人有钱了又到别处去买房，但这地方就变成了一个几不管的地区，犯罪率极高，环境也很差。因此，在花很大的力气去解决城市低收人者住房问题的同时，不能忽视未来农民工的住房问题，要建立一个廉租房制度。五是要积极推动文化事业的大发展、大繁荣，满足人们日益增长的文化需要。在研究明年预算的时候，濡要加大对文化领域的投人，特别是对群众文化的投人，通过提高文化产品的数量和质t来丰富人民群众的文化生活。#p#分页标题#e#
(三)妥围烧主体功能区建设进一步完善转移支付制度。
我个人曾建议，把我国西部一些生态比较脆弱的地区列为禁止开发或者是限制开发的地区，同时下决心取消对这些地区的GDP考核、比如，对青海的三江源最好的保护办法就是把老百姓从山上移下来，然后去解决他们的吃、住和就业问题，只有这些问题解决了，三江源才能得到保护。对未来中央转移支付制度要做较大调整，要按照主体功能区的建设要求，对禁止开发和限制开发区域的转移支付要达到能够满足基本支出的需求。这样才能让老百姓真正从一个地方迁移出来后能够生存，如果再加以职业教育的经费投人，使劳动力跨区域转移到发达地区去，那么这些地方的生态就得以保护了。“退耕还林”还要再延续八年，我认为“退耕还林”应该作为一种生态补偿去考虑，也就是说这些地方的人放弃种粮食来种树，使整个生态得到保护，国家就应该给予补偿，发达地区也应该提供补偿。
(四)要推动预算制度改革，加强预算管理。
一是要改革超收使用方法。现行的方法是在年度中间去安排全年的超收，这就相当于再一次进行预算分配，而这次分配只向人大备案，而不经过人大评议，因此脱离了人大的监督。同时，现行的超收分配经常会造成不规范的预\算，年初的预算打不住。很多人都在瞄着超收，要求设置大量的专项，包括很多没有必要的专项，反复重复拨欲，资金使用效率不高。另外，还造成了11、12月经费支出突增。所以，在向人大汇报工作时，我们建议，今年的超收除了必要的支出以外，打人预算调节基金，明年在安排预算时就是把全年的预算收人加上预算调节基金作为明年的总收人来编制预算，然后从这个方法过渡到将全部超收收人放到下一个年度安排，同时把预备费打进去，这样才能增强预算编制的科学性，预算的严肃性也会增强，突击花钱的现象会逐步减弱，也能保证全部预算都接受人大监督。二是部门预算改革。部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等格局已基本形成。目前部门预算遇到的主要间题是项目支出进度很慢，其原因在于项目没有经过严格的评审，在编制项目预算的时候就是幸题目去要钱，有了钱才去真正编制项目预算，所以执行的进度非常缓慢。今年到第三季度，我们费了九牛二虎之力，才使整个支出进度增加了2，1%。现在主要的问题是项目支出，而项目支出的精细化、科学化还远远不够，所以，必须建立一套项目评估制度和项目库制度，必须研究和解决部门预算科学化和严肃化问题。三是要有序推进中央、地方支出责任的划分，逐步建立财力与事权相匹配的体制。中央和地方财权与事权的划分是一个非常复杂的问题，在划分上要把握以下几点:(l)要依据法律，明确各级政府的责任。宪法对中央和地方的事权有明确规定，同时应当把有利于降低行政成本，更适合于地方管理的事权下放给地方，让地方去管。有人说把钱给了地方，地方会去搞政绩工程，我不这么看，我觉得关键在于有没有一个有效的、公开的、透明的预算执行体制，如果预算都公开透明了，都是在人民的监督下，那么拿钱去搞政绩工程就不能持续下去。(2)把当前明显属于地方事权的下放给地方，在不改动税收和收入比例的情况下，通过转移支付来划分事权。比如说九年制义务教育、农村合作医疗、城市医保、给农民的各种补助。九年制义务教育，因为现在是中央和地方共同去解决经费保障机制，中央和地方的保障机制到位以后，就把中央的钱一笔划给地方，同时把九年制义务教育的事权下放给地方，如再出现学生失学，责任在地方。(3)要逐步研究增加地方税源，使地方的收人所占比重有所提高，同时要取消各种乱收费，整顿非税收入。有的省之间财政收人差不多，但提供的公共服务差别很大，原因就在于收人结构的不同，浙江有95%的收人来自税收，有的省的非税收人几乎达到了113，而那些钱是根本没法用来提供公共服务的，这种情况必须整顿。同时，还应该增加一些地方税种。(4)建立公共支出标准体系，这样才有可能在划分中央和地方事权时有所依据。
(五)要建立规范、公开、透明的转移支付制度。
现在的转移支付大概分为两类:一般性转移支付、专项转移支付，二者的比重是52:48。党的十七大报告明确提出，要加大一般性转移支付。这藉要从几个方面来推进改革:一是优化转移支付结构，逐步加大一般性转移支付。我认为.转移支付结构的优化藉要一个过程，比如说，现在节能减排如果不设立专项转移支付，就无法体现国家的政策，所以在一定时期内，还要有一定的专项转移支付。不能说专项转移支付越少越好，但是一定要加大一般性转移支付的比重，就是由地方可以支配的财力要加大。要整顿专项转移支付，对于根本没有必要设t，时间很长，目标不清晰的转移支付应该取消;对于还在过渡期的转移支付，箱要保留的要规定好数额;体现政府工作方向的转移支付必须保留，但要优化转移支付结构和却大转移支付力度。二是要提高透明度。要使转移支付做到公正、公开、透明。转移支付所设!的因素、设里的权重都能够向全社会公布，至少要向各省财政厅公布。三是转移支付要考虑主体功能区。过去是“上不封顶，下不保底”，对于困难地区也下不保底，将来要转为“上不封顶，下要保底”，就是能够保证承担生态环境保护地区的墓本支出。要建立转移支付评价体系，使转移支付的资金宾正发挥效益。四是要理顺省以下各级政府间的财政关系。现在的转移支付从全国看基本上是从东部转移到中、西部的格局。很多省都在建立省以下的转移支付制度，促进公共服务均等化，逐步建立向基层倾斜的机制。比如运用“三奖一补”来解决贫困县的问题，到2《X巧年，困难县由791个减少到了27个，县级支出提高了3%，县级财力的差异有所缩小。在2003年实施“三奖一补”之前的人均可支配财力的差异系数是0.3278，到2以拓年下半年为0.2608，财政的困难县同宫裕县之间的差异系数在缩小。
(六)妥加快建立绩效评价体系。
公共服务既有数t的问题，又有质t的问题，这就需要引人绩效评价体系。绩效评价是企业管理的一个概念，在财政支出里完全可以引人绩效评价体系对整个支出进行测评，它的建立有利于提高资金支出的效率。以后凡是直接面对老百姓的公共服务和公共产品，比如九年制义务教育、公费医疗等，这些公共服务和公共产品的绩效评价就采用向享受它们的老百姓直接问卷的方法去了解其质量如何。而自然科学基金等就需要请专家来研究、分析和评价。财政投人的公共产品和公共服务必须讲求质量，如果只有数量、没有质t或者质量很差，实际上是“零提供”，不可能使老百姓满愈，也不可能实现十七大报告提出的让公共服务均等化的目标。#p#分页标题#e#
