作者：陈加 单位：南京市玄武区财政结算中心
一、街道财政的产生及原因
最早关于“街道财政”概念的提出及理论叙述，要追溯到上世纪八十年代初的贵州省贵阳市云岩区，该区在1983年率先建立城市街道财政；此后陕西省西安市、北京市东城区也相继试点；九十年代后，把街道视为一级准政府、在街道实施区街财政体制的做法，在全国各地迅速铺开。笔者所在的南京市也在上世纪九十年代开始在街道实行区街财政体制。那么是什么原因创造了街道财政，并给予它如此强大而茂盛的生命力呢？
首先，街道职能的不断扩展直接推动了街道财政的产生。街道办事处，在三十多年的改革开放过程中，它的性质、职能和作用发生了巨大变化，客观上提出了建立街道财政的要求。1954年国务院颁布的《城市街道办事处组织条例》规定，设立街道办事处的目的是“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系”；性质是“市辖区、不设区的市的人民委员会的派出机关”；基本任务是“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会工作，反映居民意见和要求”。但随着城市和街道经济的快速发展，辖区内工厂、商店、机关、学校、医院及人口越来越多，街道构成了城市社会中的基层小社会，成为宏观管理和微观管理的结合点，居民和单位对城市的综合管理和社会服务的要求也越来越高。为适应这一变化，街道办事处逐步由“纯民政型”的职能向基层政权的综合管理和社会服务的职能扩展[1]。街道办事处事权的不断扩大，产生了对财权的更多诉求，因此为了实现事权与财权的统一，街道财政应运而生。
第二，街道财政的发展壮大是区域经济发展的必然要求。改革开放后，经济得到迅猛发展，各种经济形式并存，企业无论从数量上还是实力上都发生了质变。城市作为经济发展的前沿，在交通、信息、资金、人才等方面的独特优势，对企业来说非常具有吸引力，成为企业落户的首选。另一方面，在分税制改革后，区政府彻底脱离了财政包干体制，参与税收分成，发展区域经济、做大财政蛋糕成为区级政府的核心任务。为了调动街道积极性，区政府将以分税制为核心的财政体制向街道延伸，充分发挥街道贴近一线、熟悉情况、分布广泛的特点。至此，街道逐步区别于一般的预算单位，它既像预算单位一样需要编制部门预算，同时又根据财政体制和区政府进行财力分成，具备了作为一级财政的基本属性。
第三，街道财政的产生是街道资金管理的需要。随着街道在区域经济发展中扮演越来越重要的角色，街道财力也在不断增长。以笔者所在的南京市玄武区为例，1998年实行区街财政体制的第一年，街道财力为690万元，2010年街道财力达到2.6亿元，街道财力年均增长率达35％。街道所掌握的财力，从性质上看属于财政资金，但是又不同于普通的预算单位通过部门预算管理的财政资金，在财务管理上也应由行政事业单位的财务管理模式转为街道财政的管理体制。因此，从加强财政资金管理的要求出发，建立街道财政也是符合实际需要的。
二、街道财政的发展变革
街道办事处职能的演变推动了街道财政的产生，街道财政的每一步发展与街道职能密不可分。结合两者，街道财政的发展历程愈加清晰：
（一）上世纪八十年代初~九十年代街道作为区级政府的派出机关，还是单纯的民政型服务部门，职能单一，经费有限，中心工作是密切政府与居民的联系。街道主要依靠区级财政的拨款，“有多少钱、办多少事”，造成了街道对区级政府的被动依赖，街道只履行对区财政拨付资金的财务管理职能，既没有组织财政收入的积极性，对支出效益也不关心。因此，这个阶段对街道采取的是统收统支的财政管理办法。
（二）九十年代～分税制改革以前随着改革开放的逐步深入，各级政府逐步将工作重心转移到经济建设上来，区级政府开始着力做大财政蛋糕。为了调动街道积极性，区政府与街道之间建立了区街财政体制，其指导思想主要概括为：发挥街道深入基层、覆盖面广的优势，全面参与税源经济建设，区政府与街道之间进行税收分成，多收多得。区街财政体制的建立，从根本上扭转了街道“等靠要”的思想，极大地调动了街道生财、理财、聚财的积极性。
（三）分税制改革～至今分税制改革确立了中央与地方的共享税种，以及中央和地方各自的固定税种，为区街财政体制的进一步完善奠定了基础。同时，随着市场经济的进一步发展，企业行政隶属关系逐步被破除，企业在区域之间的流动更加频繁，街道在税源建设中服务的对象不再是区办企业、街道企业以及个体工商户，而是辖区范围内的所有企业。街道通过优化投资环境、提升城市建设水平、加强服务质量，大力开展招商引资。因此，这一阶段在分税制和市场经济的双重作用下，区街财政体制的作用得以全部发挥。
三、街道财政的现状
街道财政在街道办事处职能转变的同时应运而生，促进了街道事权与财权的统一，区街财政体制则进一步把街道财力与区域经济关联在一起，把街道带入“提高城市管理水平、优化投资环境、增加税收收入、提高财力加大投入”的良性循环中来，有利于街道职能的进一步发挥。从大环境看，当前经济发展的聚集效应日益显现，企业尤其是大企业会本着趋利原则向经济环境较好的发达地区流动，区域竞争日益激烈。在这种情况下，大部分城区是相当认可街道财政体制在招商引资中所发挥出来的积极效应的，并结合各自情况和特点，设计出各种体制，制定相关激励办法，调动街道协税护税及发展区域经济的积极性[2]。另一方面，街道从财政体制中获得了实惠，促进区域经济发展的同时提高了自身财力，增强了办事能力，极大地改善了区域面貌、提高了城市管理水平，加大了对社会救济、文化体育、居民管理等社会事业发展的投入。但是，街道财政在运行中也暴露出一些问题，需要进一步完善：
一是在财政体制的驱使下，街道为了增强财力过分关注经济工作，把招商引资、稳固税源当作核心工作来抓，一定程度上忽略了社会保障、城市管理、社区建设等其他方面的工作。虽然经济工作很重要，但那只是手段不是目的，如果把工作重心只放在通过街道财政提高财力上，那就是本末倒置了。
二是由于街道之间资源禀赋不同、功能定位有别，不可能每个街道都是一个经济中心，都是税源大户的聚集地。如果完全根据财政体制划分财力，必然导致街道之间财力不均、发展不平衡，进而影响街道其他方面的发展。#p#分页标题#e#
三是有关街道财政方面的制度建设还不到位，街道的财政行为还缺乏有效监督。街道的财力逐步增强，一把手手中的权力也在不断膨胀。尽管街道也实行部门预算管理，但是财力却和税收任务挂钩，财力在满足部门预算需要之后，便缺乏监督、不受控制。
四、街道财政的发展趋势
街道财政是建立在把街道视为一级准政权的基础之上，因此在行政管理体制尚未把街道明确为一级政府的时候，街道财政的存在就必然饱受争议。虽然关于街道办事处地位的法律文件———《城市街道办事处组织条例》已于2009年6月22日废止，街道办事处的行政地位尚无定论，但是街道办事处作为城市管理中不可缺少的一个层面，已得到政府、社会、居民的基本认同，它的发展绝不会戛然而止，而是在做出选择之后向着更加科学、合理、可持续的方向迈进。既然街道财政伴随街道职能的转变而产生，那么它的出路也必定与街道办事处的职能定位密不可分。从目前街道处于“一级准政权”的尴尬地位来看，街道职能的发展不是成为一级真正的政权，就是成为一个职能部门，那么街道财政的发展路径也不外乎有两条：
一是继续视街道为准政权，并按照“一级政权建立一级财政”的要求，不断健全街道财政。街道办事处虽然不是一级政权机构，但是现实中的街道已由单纯民政型组织，演变成了集经济建设、社会治安、城市管理、精神文化、优抚救济等多种职能于一身的准政权组织。随着城市经济建设和社会发展的迅速变化,城市管理的一部分事权逐渐向街道下放和转移,已成为一种不可逆转的趋势。财权将伴随着事权的转移而相应下放,这就意味着街道将掌握着日益扩大的财力资源。不仅如此,街道已经成为一个有着自身利益的经济主体,它正以崭新的姿态直接参与经济建设,通过整合辖区资源、优化投资环境等种种灵活的政策手段，吸引越来越多的经济实体落户纳税,以壮大其财源,获得更多可直接支配的财力[3]。因此，在这一路径选择上，街道财政建设的宗旨应是：以强化收支管理为核心，以规范街道收支行为为抓手，有力促进街道经济的健康发展，努力保障街道社区管理和社区服务工作的顺利开展，加大转移支付力度，平衡街道之间发展。
二是精简街道职能，取消街道财力与税收挂钩的内容，严格执行部门预算。街道办事处作为区政府的派出机关，上联区委、区政府，下接社区居民，介于政府管理和社区自治之间的关键地位。长期以来，政府各职能部门习惯于将一些难事、琐事交给街道，形成“上面千条线，下面一根针”的现象，街道承担了过多的行政事务，导致管理职能错位，责权利不统一。因此，应按照“政社分开、政事分开、责权利相统一”的原则精简街道职能，将政府职能部门的社会公益性工作从行政职能中剥离出来，将街道承担的行政事业性事务由职能部门归口收回[4]。与之配套的街道财政管理方式，应取消街道经费与税收挂钩的制度，取而代之的是规范的转移支付制度，严格实行部门预算管理，增加社区建设投入，保证街道运转。在行政管理体制尚未明确街道的一级政权地位、但在实践中街道却在履行一级行政组织的各项综合职能的背景下，街道财政不应被全盘否定，而应深入开展理论研究，以更创新的思维、更务实的态度、更包容的心态去研究街道财政这一全新的现实课题，为城市财政工作开辟新局面，从而推动城市经济和社会事业的进一步发展。
