本文作者：陈秋苹 单位：扬州大学
一、基础教育市场化政策回溯
1“.体制改革”的政策设计
改革开放以来，围绕教育体制改革出台了一系列文件，1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才”，基础教育改革要“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环”。可见，当时教育改革的目标是建立与经济体制相配套、符合中国国情、适应经济和社会全面发展要求的教育体制。其中国家和社会把义务教育的经费“包”起来是主要措施。1986年，《义务教育法》出台，保证适龄儿童入学、制止学生辍学是主要任务。1993年，《中国教育改革和发展纲要》进一步明确基础教育发展的具体目标是落实《义务教育法》：“在保证必要的教育投入和办学条件的前提下，基础教育发展的具体目标是：全国基本普及九年义务教育（包括初中阶段的职业技术教育）”。为此，教育体制改革要“采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”“；逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”“；在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主；国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。
这些政策突出强调：“增加教育投资是落实教育战略地位的根本措施”；“逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制”；“确保教育事业优先发展”。1994年，国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》在“深化教育改革的任务和政策措施”中指出：“加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制”“，基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行“民办公助”、“公办民助”等形式。至此，“民办公助”、“公办民助”的办学体制改革形式出现于正式文件中。《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》规定，对落实小学毕业生“免试就近升入初中”有困难的一些大中城市，经省级教育行政部门或地（市）政府严格审批，只允许少数义务教育阶段公办学校（含完中初中部，下同）招收“择校生”，接收“择校生”的经费收入为国家所有。这样，“择校生”及其接收学校主体、收入归口有了明确的界定。次年，政策又开始调整。
1997年，国家教委《关于当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》提出：义务教育阶段公办学校不得招收“择校生”和变相“择校生”，应尽量做到一步到位，对一步到位实在有困难的也须尽快限期到位。社会上有择校需求的，各地应向民办学校引导。1998年，《国务院办公厅转发教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》明确指出“：在办学体制改革试验过程中，也出现了一些值得注意的倾向和问题，主要表现在：将好的或比较好的学校转变为“民办公助”，在义务教育阶段高收费；依托办学水平较高的公办学校办“校中校”“、校中民办班”或“一校两制”；一些试验学校仍在较大范围招生并进行选拔性的文化课考试；一些学校乱收费、乱集资，有的甚至比较严重；各地仍然存在着不少薄弱学校，群众很不满意，也助长了择校行为”。2012年，教育部、国家发改委、审计署联合下发《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》以“禁止‘占坑班’等乱收费现象”。教育部表示，将力争用3到5年时间，使义务教育阶段择校乱收费现象得到缓解”。2012年3月，教育部召开直属机关2012年反腐倡廉任务分工会，会议强调：针对群众反映强烈的“择校热”、改制校“公办”体制收取“民办”费用、各种乱办班和中小学补课收费，以及高校科研经费、校办企业和学术诚信等问题，教育部将展开综合治理。在上述政策出台与调整的过程中，以普及义务教育、提高办学质量为目标，鼓励多渠道多形式办学的“体制改革”在实践中呈现出一定程度的失序状况，政策的权威和公信力受到挑战。
2“.名校办民校”和“转制学校”的政策实践
在“民办公助”、“公办民助”政策导向下涌现出“学校的象征性市场化运作”“、公立学校局部运作市场化”“、一校两制”“、转制学校”“、股份制学校”、“教育中介组织”、“教育券”等多种“体制改革”形式。[1]其中，“名校办民校”和“转制学校”是影响最大的两种形式。“名校办民校”的前提是“名校”资源，“名校”声望多来自于公办重点中学和区域内的重点小学。调查发现，江苏地区初中学段的“民办学校”多来自于从重点中学脱钩的“初中部”，其政策背景是防止“热点高中办初中”和“创部级示范高中必须要求是独立高中（江苏省）”的决策判断，[2]在四星级高中申报时，初中部一定要分离出来。北京从1996年开始就要求初高中分离，但人大附中等六所学校提出开展教学实验，探索人才培养的连续性，因此，初高中迟迟没有分离，“这6所学校成为北京小升初混乱的源头。”[3]“名校办民校”成为相关各方最佳的选择：从政府部门来说，这是“探索办学体制改革”的举措；从名校方面来说，有了择校和收费的许可，学校有一定的经济收益。相当多编制在“名校”的副校长兼任“民校”校长，这些校长除了保留公办学校所有的待遇，还有民办学校一份收入。同时“，民办学校”的学费快速增长，而且标准不统一。#p#分页标题#e#
①一开始处于观望阶段的利益各方随着时间的推移热情日趋高涨：收费提高，有力地改善了办学条件，学校有了积极性；教育行政部门则有了改革的政绩。如果说早期“名校办民校”更多是因为“名校”而吸引学生，随着学校的扩张、更多地招聘教师、以各种奖学金吸引最优秀的小学毕业生，“名校”办的“民校”成为当地中考成绩最好的学校，家长和学生向往民校的热情不断高涨。在“名校办民校”的过程中“，转制学校”或者“改制学校”同时出现。“改制学校”的本义是“办学体制改革试点学校”。在“基础教育主要由政府办学，有条件的地方，也可实行‘民办公助’‘、公办民助’等多种形式办学”的政策“空隙”中，一批公办初中以“民办公助”“、公办民助”等形式开始进行“改制”。在国家大力提倡社会办教育的背景下，许多民间资本投入到教育中去。由于雄厚师资力量的注入和大量优质生源的集中，改制学校有相当的优势。有的改制学校在获取国家办学经费的同时，还向家长收取多种费用。在集中优质教育资源的同时，改制学校凭借有利的收费和招生政策，抢走了许多普通中小学的优秀生源，使得区域内、区域间的校际差距越拉越大。
“名校办民校”主要是公办学校假借政策资源的逐利行为，“转制学校”则直接体现教育行政部门的利益追求。他们凭借公共资源（公共政策的资源优势），进行着一场虽然在庞大的基础教育中只占很小比例却影响了整个社会的“改革运动”。国务院发展研究中心“转型期中国社会的公平问题研究”显示：在利益受损方面，教育成为首选，高达50.7%的人选择了教育体制改革。
二、基础教育市场化政策反思
受教育机会的竞争性和可选择性在基础教育领域愈演愈烈之时，其市场化也日益深化，这一过程深受政策和社会环境的影响。
1.市场经济的攻城略地
基础教育市场化改革是在经济体制改革的背景下推进的，但人们不加警惕地接受了“转制学校”的做法，而没有深入把握教育市场化的体制依托和社会支撑。美国政治家约翰•乔布和泰利•莫在《政治、市场和美国学校》一书中指出“：市场通过它们自身的特性，能够培养高效学校所必须拥有的自治……消费者不会有购买低效学校的产品的需要，因此这些学校就会从市场中消失……对学校进行民产管理不可避免会培养官僚作风，而这就会扼杀高效学校所必须拥有的自治。”[4]西方国家的放权和择校改革既不涉及高收费、创收和营利，也不涉及产权问题，主要是管理权的改革，是以促进竞争、改善教育品质、增加公立学校的吸引力为主要诉求的。同时，西方的教育改革也是建立在对政府与市场的关系、市场在公共产品提供中的缺陷、教育产品本质属性等充分认识和一系列政策争辩基础上的。19世纪末20世纪初美国公共教育体制的建立以及全民对公共教育公共性的追问，都使改革过程有着充分的政策思考和学理支撑。而我国在基础教育市场化过程中，地方各级政府没有充分把握基础教育产品的属性，放大了基础教育市场化的经济理性。应该说，市场化改革并不存在很深的价值鸿沟，却存在利益的博弈和市场缺陷。在教育市场化过程中，教育的公益性和非营利性未能由政策争辩得以明晰。
2.基础教育政策实践的价值背离
基础教育的价值在于它不但对人的基本权利的保障具有宪法意义，更主要的是它一直是人类社会追求公平正义和实现人的价值的基本保障。在美国，公立学校是免费的，向所有人开放，没有宗教色彩。尽管父母可以自费让孩子就读私立学校，但半个世纪多以来，美国私立学校学生所占比例一直固定在10-12%。[5]美国公共教育政策强调要“大力宣传向无知开战”的理念，设法吸引来自较富裕家庭的孩子到“公立”学校读书以“将学校作为一个共同的平等相交的场所”、“尽可能让所有人处于一个公平起点”。然而，我国基础教育市场化实践中却出现种种与基础教育基本理念相背离的现象。《经济大省的教育贫困》报告揭示：在“穷国”内部存在一些并不“穷”的省区，这些省区可能已经超越了“发展中国家”而达到了中等发达国家的水平。[6]但这些省区仍存在“教育贫困”，如江苏省2000-2004年5年间（投入的财政性教育经费）的绝对额分别为167.6亿元、179.5亿元、211亿元、239.4亿元和279.7亿元，占全省地区生产总值的比重分别只有1.95%、1.89%、1.98%、1.87%和1.80%”，此数据不仅与国家4％的目标相差一半还多，与全国各省平均2.9至3.33％的现实状况也相差较远。地方政策设计中对基础教育价值的偏离，使基础教育发展面临困境。
3.社会文化心理的推波助澜
教育市场化对中国教育社会和整体社会的影响是广泛而深刻的。由于义务教育阶段公办学校的纷纷“转制”、“名校办民校”和民办学校的大量出现,学校组织分化，上大学的竞争演化为上名校的竞争，上大学的竞争又提前到上高中的竞争、上初中的竞争、上小学、幼儿园的竞争。教育分化过早地复制了社会不平等。一项调查显示：高阶层（高级和中级管理人员、技术人员）子女约有62%就读于重点高中，而低阶层（工人、农民、下岗、失业者）子女却恰恰相反，约有61%就读于普通高中。[7]法国政治社会学家布迪厄认为，教育关系到现代等级社会中阶级、文化和权力的联系方式。教育制度是调控社会地位和特权的主要体制之一，而学校则是生产、传递和积累各种文化资本的最基本的体制基础。学校种类和牌子是集中体现教育场域内资本运作机制的一个方面。布迪厄把教育看成是现代社会中一个具有自己建制特征、专业利益、资本分配和转换机制的场域。教育场域和权力场域的等级同型性使得有人可能利用文化资源尤其是知识分类、资格类别和招生过程来维护其政治和社会权力地位。在这种情况下，教育已经代替门庭、宗教和直接政治、经济背景，成为一种新的不平等机制。[8]人的价值、人的平等的社会地位的更高追求、教育对社会政治民主的演进、对社会阶层的再造、对社会心理直接而深远的影响，被淹没在各种程序性的教育政策和制度安排中。#p#分页标题#e#
三、均衡发展的基础教育政策展望
“提高质量”“、促进公平”是基础教育的两个核心问题，要实现这一目标，有赖于政治社会的制度化努力。基础教育后续改革政策要围绕《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》对基础教育提出的“均衡发展”目标而努力，这需要政策论辩、政策系统化，以实现政治、市场和学校的良性互动。
1.基础教育改革政策需要价值论辩
基础教育市场化的一系列改革政策，在没有任何政策论辩的背景下反复变化，不但影响了各利益主体的价值立场、结果预期，也影响了政策的严肃性和公信力。西方公共政策活动中的价值论辩是比政策问题、情境事实和分析技术更为重要的因素。政策价值论辩通常在政策项目价值、政策社会价值和政策制度价值三个层面展开，经过价值论辩显露政策价值并为政策行动主体所接受。政策项目价值是由政策项目目的表示的,如基础教育体制改革的初衷是形成“政府为主、多元参与”、均衡发展，而结果却是改制收费、择校不止，这显然背离了此项改革的项目价值。几十年教育改革，造成大众利益受损、心理焦虑，一定程度上破坏了人们对教育的信念、信心，背离了教育政策的社会价值。同时，基础教育政策的制度价值是通过政策与我国社会制度的关系来衡量的，公平正义是我国社会制度的本质追求，市场化实践缺少了对基础教育的宪法意义、基础教育与人的自由、平等相联系的意义的价值追问。如果每一项政策在制订过程中得到持续不断的论辩，则基础教育政策既能更好地实现每个项目的价值，更能实现其社会价值和制度价值。20世纪60年代，美国的“启蒙计划政策”作为约翰逊政府“向贫困宣战计划”的一部分，在项目价值、社会价值、制度价值三个层面经过反复的政策辩论，很好地实现了政策目标，这些政策经验值得借鉴。
2.教育政策系统化的必要性
基础教育市场化政策存在不连续、不稳定的问题。尤其是多部委出台的政策，由何种组织机构作为政策执行的主体几乎未有明确。这与分税制以来中央财政和地方财政“财权”和“事权”的争论和矛盾有着必然联系，上级教育政策的价值取向被地方财政压力和政绩观所改变。20世纪以来，教育立法是教育体制的主要支撑，且逐渐成为世界各国教育法律的主要形式。教育法律的纵向结构层次分明、等级有序、实施配套体系完备，在每项教育法律之下，再制定下一层级的规范性文件，对法律执行过程中可能涉及到的各种问题作出明确细致的规定，形成层次分明的法律政策结构。我国频繁出台的基础教育改革政策也应以立法形式规范，对基础教育体制改革的一系列文件进行合宪性思考。通过完善公共教育财政体制，建立资源配置的平衡机制、弱势群体补偿的政策机制，形成具有法律效力的政策措施，推进义务教育均衡发展。这需要利益各方回归基础教育的“常识”价值观：基础教育产品是社会的公共产品，非营利性、非排他性是其基本属性；教育行政部门负有建立和维护教育体系的宪政责任，学校组织肩负教书育人的职责，理性经济人则必须服从市场规则。只有在系统的规则下，教育社会的治理才有规可循、张弛有度。
3.回归均衡中政治、市场与学校良性互动的政策设计问题
目前各地的回归清理工作还在进行中。要充分考虑回归清理政策延滞中利益相关者的利益表达和实现机制问题。利益集团的利益驱动是政策被有限执行的根本原因。行政部门的利益驱动在教育社会应该受到明令禁止。市场化实践阶段的产权、师资归属等问题需要在单一决策和多元多层治理之间找到恰当的处理方法，要有效遏制行政部门、学校组织的利益冲动与形式主义的政策执行。“教育规划纲要”改变“千人一面、千校一面”的制度设计中包含了多种办学形式的内在要求，要把回归清理过程变成教育社会多样性的导向过程。而坚持原则性、发展多样性需要处理好教育社会单一决策和多元多层治理的关系。通过政策设计，确定教育领域的准入标准、教育组织的运行标准、教师职业标准，才能有效协调政治（规制）、市场、学校间的关系，平衡利益主体理性选择的市场逻辑与公共产品的非市场逻辑之间的关系，在意识形态、制度文化、市场环境、利益集团、教育民情的多重复杂关系中，寻找到教育社会总体决策与分权策略的边界与张力。
