本文作者：王金山 单位：江苏省教育厅民办教育处
一、我省民办基础教育发展现状
近年来,我省的民办基础教育事业取得了长足发展,已经成为基础教育事业的重要组成部分,在吸引社会资金投入教育事业,增加全社会的教育资源供给,促进教育的多样化发展等方面做出了较大贡献,为减轻政府财政投入的压力、推动教育体制改革创造了有益的经验,对公办学校起到了一定的促进和激励作用。截止2008年底,全省共有民办高中167所,在校生22•92万人,分别占总数的22•66%和15•29%;民办初中243所,在校生50•35万人,分别占总数的11%和18•09%;民办小学143所,在校学生25•15万人,分别占总数的2•73%和6•16%;民办幼儿园1591所,在园幼儿48•96万人,分别占总数的37•51%和27•56%。
二、当前我省民办基础教育发展中存在的问题
(一)关于法律地位问题。《民办教育促进法》规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”、“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。但在现实中,由于这些规定过于笼统,各部门理解不一,也为民办学校的发展设置了许多难以跨越的障碍。如民办学校的法人类型问题,法律并未明确规定,但2001年,国家民政部下发文件规定民办学校的法人类型应登记为民办非企业单位,这一定性并未因《民办教育促进法》的颁布而有所改变,一直沿用至今,一旦登记为民办非企业单位,民办学校的教师就只能参加企业保险,而不能参加事业保险,人为地造成民办学校与公办学校教师待遇特别是退休待遇的双重标准,严重影响了民办学校师资队伍的稳定和提高。
(二)关于政策扶持问题。《民办教育促进法》规定,政府可以采取设立专项资金资助民办学校的发展,也可以采取经费资助和出租、转让闲置的国有资产等形式对民办学校进行扶持,民办学校享受国家规定的税收优惠政策,政府对承担义务教育任务的民办学校应当拨付相应的教育经费。但目前的现状是,各地仅仅对民办学校拨付因承担义务教育任务而应享受的财政补助,此外没有其他任何形式的经济支持,法律规定的有关民办学校用地、税收优惠、信贷政策等多项实质性的鼓励扶持政策一直没有落实到位,对民办学校实行的是与企业同等的税收政策,对民办基础教育学校的政策扶持和资助缺乏制度性保障,存在着较大的随意性。
(三)关于统筹规划问题。法律规定,义务教育应由政府负全责。一方面,目前,部分地方政府对自己应当承担的义务教育责任意识不明确,使得民办教育过多地进入义务教育阶段,违背了义务教育政府负全责的本义,一些地方在民办初中和小学就读的学生比例超过20%,苏北个别地方高达40%以上,形成了畸态发展。另一方面,各地已经审批设立的民办中小学大多没有形成自己的办学特色,仍然没有摆脱公办学校管理模式的影响,管理理念落后,缺乏办学特色,单纯地依靠与公办学校比升学率来谋求发展,在品牌和特色建设上缺乏深刻的文化内涵,民办中小学与公办中小学一直处于同质竞争的格局,反映了地方政府在民办基础教育发展统筹规划方面的缺位。
(四)关于生存空间问题。近年来,我省各地采取了多种形式对公办基础教育阶段的学校办学体制改革进行了一系列的积极探索,积累了很多有益的经验。但在此过程中,一些优质公办学校改制行为的不规范,产生了不公平竞争,极大地挤压了纯民办和普通公办学校的生存空间。一方面,为支持一些优质公办学校改制,很多地方政府都会给予其若干优惠政策,如允许改制学校在本辖区范围内优先遴选优秀教师等,其直接后果是严重影响了其他公办、民办基础教育学校骨干教师队伍的稳定和办学质量的提高。另一方面,在生源急剧下降的情况下,大多数的改制学校规模却是一扩再扩,使一些纯民办学校越来越难以为继。
(五)关于合理回报问题。《民办教育促进法》及其《实施条例》规定“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”,《民办教育促进法》及其《实施条例》实施已近5年,国家相关部门一直未能出台有关细则。由于国家税收政策的不明朗,使得一些民办学校的出资人对是否要求取得合理回报不敢明确表态。《民办教育促进法》第五十一条明确提出“民办高校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”。《实施条例》对出资人取得合理回报的条件、计算因素等进行控制,并要求民办学校在确定出资人取得回报的比例前向社会公布学校与其办学有关的材料和财务状况,这在实际执行上比较困难。同时,《民办教育促进法》及其《实施条例》对合理回报的额度未作明确规定,造成实际运行中出资者可以通过压低办学成本、降低办学条件而取得高额回报。
(六)关于规范办学问题。一是民办基础教育学校虽然普遍建立了学校章程和决策管理机制,但是章程不够完善,而且不少学校未能做到按章办学,内部管理混乱,在财务管理、合理回报、产权归属等方面普遍存在较大隐患。二是部分学校的基本办学条件还没有完全达标,由于一些学校建校时间不长,边建设边办学的现象较为普遍,基础设施和内涵建设力度还需要进一步加大。三是教师队伍建设中,教师来源广泛,但稳定性差,缺乏就职后的继续教育培训,知识结构更新机会少,可持续发展条件不足,雇佣性质的师资管理,在职称评定、业务培训、社会活动、质量评价等方面没有与公办学校教师享有同等的权益,尤其在劳动福利和社会保障方面,待遇往往随学校经济状况而定,不如公办教师稳定,容易挫伤教师的积极性。
(七)关于规范管理问题。对于政府管理部门来说,在民办基础教育的发展上,既存在政策扶持不到位的问题,也存在规范管理不到位的问题。主要表现在:一是地方政府并没有把民办基础教育纳入教育事业的重要组成部分,也没有把民办基础教育的发展纳入到社会经济发展的总体规划中。二是对学校的决策运行、财务管理监管不力,缺乏有效的监督措施和风险防范机制,特别是对民办学校的财务风险防范不力。三是没有理顺政府管理部门与民办基础教育学校之间的关系,在如何既能保障学校办学自主权又能使学校的办学行为受到有效监督方面做得不足。
三、采取有力措施,促进我省民办基础教育事业持续、快速发展#p#分页标题#e#
(一)依法落实各项扶持政策。从我省的实际情况出发,尽快出台促进民办教育发展的政策性文件或地方性法规:一是要进一步明确民办基础教育学校为事业类法人性质,真正落实公办、民办基础教育同等的法律地位;二是要对民办学校的用地优惠、税收优惠、捐赠奖励、信贷优惠、资金扶持、合理回报、表彰奖励等具体化、程序化,通过制定地方性法规或文件把国家立法中的扶持和优惠政策进一步落实到位,对国家立法中的一些过于笼统的规定进行细化和明确,从我省民办基础教育发展的实际情况出发,通过优化政策环境进一步促进我省民办基础教育的健康发展;三是要科学制定民办基础教育发展规划。要明确公办和民办基础教育学校各自不同的发展重点,根据生源的变化,合理规划布局公办民办基础教育学校的发展数量和规模,对整个教育市场和教育资源统一规划、通盘考虑,科学合理地调控和分配,以避免两类学校之间的重复建设,促进民办教育持续、有序发展;四是要切实加大宣传力度,树立民办学校先进典型,发挥示范带头作用,提升民办学校的社会形象,形成鼓励民办学校发展的良好社会氛围。
(二)切实加强各项监管措施。一是要依法规范和完善民办学校内部管理机制。完善的法人治理结构是现代民办学校制度的本质特征之一,要督促民办学校依法在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立一套科学的学校运营与权利配置的机制,吸收和采纳现代教育管理方式,依法建立理事会或董事会制度,完善法人治理结构,提高科学管理水平。同时,积极探索实现社会监督的有效形式,鼓励建立家长委员会、民间评估组织等,发挥社会监督作用,探索民办教育的行业自律机制。二是要加强财务监管,建立风险防范机制。目前对于民办基础教育学校的监管,最关键的是要加强财务监管,要针对民办基础教育学校修订和完善原有财务管理制度,建立适用、规范的财务管理制度和会计制度,在此基础上探索合法、有力的监管措施,同时要研究建立风险防范和保障机制,以减少办学风险;三是要加强督导评估,严格按照办学条件核定招生计划和办学规模。民办学校的经费来源渠道比较单一,大多数学校的举办者(出资人)在进行建校初期的投入后,学校后续发展主要依靠招生实现滚动发展,学费收入成了学校办学经费的唯一来源,招生计划成了学校的“生命线”。要切实加强对民办学校办学条件和日常教育教学质量的督导和评估,督促民办学校举办者进一步加大投入,保证基本办学条件达标,要严格按照办学条件核定招生计划和办学规模,确保人才培养质量。
(三)尽快完善各项配套政策。一是要加强民办基础教育学校教育教学和教师队伍建设。民办学校的教学指导和管理、教师培训、职称评定等工作应与公办学校一视同仁,要纳入当地教育教学管理部门的工作职责;二是要真正落实民办基础教育学校法人财产权。进一步明确民办基础教育学校法人财产的范围和认定标准以及终止办学后学校法人财产处置办法等,消除举办者(出资者)对过户后自身权益能否得到有效保障的忧虑。
