作者：陈啸 储常连 吕静 单位：合肥学院 安徽省教育厅 淮北师范大学教育学院
当前，我国高等教育已进入了大众化发展阶段，这就使高等教育的分类管理成为现实需要．《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》对加快建立高校分类体系提出具体要求，即要求对高等教育实行分类管理，促进各高校在不同层次、不同领域办出特色．因此，积极开展高等教育的分类研究，科学构建适合我国国情的高等教育体系，进而指导高校科学定位、提高质量、办出特色，不仅成为迫切需要解决的问题，也是落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的一个重要举措．
1分类及高等教育分类的涵义和目的
1．1分类的涵义
社会学创始人之一涂尔干和莫斯认为，“所谓分类，是指人们把事物、事件以及有关世界的事实划分成类和种，使之各有归属，并确定它们的包含关系或排斥关系的过程”［1］．由此看出“分类”的内涵:是以事物、事件和事实为分类对象;重在确定三者之间的包含关系或排斥关系;其目的是通过科学归类，从而更好地认识、理解和把握其本质;同时，分类随着社会的发展而变化，是一个动态发展、不断完善的过程．涂尔干和莫斯还从理论和实践两个不同层面提出了“符号分类”和“技术分类”的不同概念:“符号分类”是一种逻辑分类(概念分类)，它受人们价值观的制约和影响，它反映了人们对分类的对象，即事物、事件、事实的认识水平与价值期望，是从理论层面的划分;“技术分类”是一种“操作分类”，是从实践层面的划分，它使分类能最大限度地减少人们受不同价值观制约和影响所带来的干扰，并且能够建立起可以实际操作的分类指标体系，从而可以较直观地反映出人们对事物、事件、事实的把握程度．因此，前者是人们通过对分类对象赋予一定的概念名称，主观上对事物、事件、事实结构缓慢分化加以区分，从而使人们更好地界定事物彼此之间的不同性质;后者是根据“符号分类”提供的分类模式或分类框架，建立相应的分类标准及指标体系，从而实现对事物的更加精确和科学地管理．［2］从涂尔干和莫斯关于“分类”的界定可以看出:从分类的层面看，分类可划分为概念分类和操作分类;从分类的向度看，分类可分为横向分类和纵向分层;同时，伴随社会发展和人们认识深化，分类也是一个渐进发展的过程．［2］
1．2高等教育分类的涵义及目的
如上所述，“高等教育分类”是指人们为了更好地认识、研究和引导高等教育发展而将高等教育系统划分成不同的类型和层次，从而确定高等教育系统中各子系统及各要素之间的相互关系(种属关系、并列关系、层次关系)的过程．［2］科学的高等教育分类应把握好以下五个方面．第一，高等教育分类的目的是为了更好地认识、研究和引导高等教育发展，其可以作为一个工具帮助普通民众(包括学生及其家长)选择合适的高校;帮助有关学者、专家对高等教育的某个问题进行更加深入地分析;帮助决策者来选择和设计高等教育改革发展的政策方案及评估高等教育政策效应;等等．第二，高等教育分类的对象是一个完整的系统，即高等教育自身及其实施机构———高等学校，如果越过高等教育而直接对高等学校进行分类，就很可能出现随意性，导致高校不能准确定位，从而影响高校的有序发展．第三，高等教育分类的原则要兼顾整个国民教育的衔接和互通，即将高等教育作为一个统一的开放系统，不仅包括高等教育与中等教育之间、本科高等教育与高等职业教育之间相互沟通和衔接关系的设计，也包括高等教育服务于学习型社会需要，满足各类不同继续教育需求的分工，等等．第四，高等教育分类的任务是界定高等教育及其实施机构———高等学校各要素之间的相互关系，进行横向分类和纵向分层;提出分类标准和分类指标体系．第五，高等教育分类是一个不断修缮和优化的过程，从而使其以更加科学的结构最大限度地发挥自己的功能．［2］与此相应，高等教育分类的外延也可以从两个维度去划分;从分类的层面看，可分为高等教育逻辑分类和高等教育操作分类;从分类的向度看，可分为高等教育横向分类和高等教育纵向分层．［2］
2我国大陆地区高等教育分类的历史回顾
回顾我国高等教育的历史不难发现，新中国建立后，中央政府所制定的一系列高等教育政策无不体现了分类办学的指导思想，极大地促进了我国大陆地区高等教育的迅速发展．随着高等教育管理体制改革的深入和高等教育大众化的推进，我国高等教育分类经历了从政府主导向民间、社会积极参与的发展历程，期间所进行的分类也主要是高等学校分类．
2．1新中国成立前高等教育的分类
19世纪60年代初，中国创办的洋务学堂是中国近代最早一批高等专科学校．与西方高等教育迥然不同的是，它们是受西学东渐的影响而产生与发展起来的．西学东渐并不是简单的文化传输过程，而是两种异质、异域文化冲突和融合的过程．［3］中国近代兴办的新式教育是为了“师夷长技以制夷”．因此，所办的学堂也大都从实用出发，大致可分为三类:第一类是方言学堂，如京师同文馆、上海与广州的广方言馆、湖北自强学堂等;第二类是技术学堂，如福建船政学堂、上海机器学堂等;第三类是军事学堂，如天津和广东的水师学堂、江南水师学堂，天津、湖北武备学堂，广东陆师学堂与江南陆师学堂．［4］19世纪90年代后期创办的天津中西学堂的头等学堂和上海南洋公学的上院已具有中国近代最早新式大学的雏形．到了1898年，京师大学堂则是中国近代综合性大学的开端．从第一所洋务学堂———京师同文馆的创办到京师大学堂的建立，是中国近代高等教育由萌芽走向成熟的一个发展过程，直到20世纪初颁行了我国第一个学制即“壬寅•癸卯学制”，才使中国近代高等教育从制度体系上得到确立．［5］到1949年中华人民共和国成立前夕，国民党统治区有高等学校205所(台湾省未计入分布)．此时的高等学校大致可作如下分类．横向上主要从科类结构、管理权限、地域分布三个方面进行分类．第一类按科类结构分为综合大学与单科性大学;第二类按管理权限分为公立大学与私立大学，公立包括国民党政府国立和省、市办的高校，私立主要是教会和个人兴办的高校;第三类按地域分布分类，205所高校共分布于6个区域，其中118所在沿海地区，87所在内陆地区．纵向上按办学层次分为本科教育、专科教育、研究生教育．其中本科所占比例较大，研究生比例较少．旧中国高等教育的规模较小，分类也比较简单．#p#分页标题#e#
2．2新中国成立初期高等教育的分类
新中国成立后，中国共产党和人民政府对高等学校进行了接管和彻底改造．1951年1月，政务院颁布的《关于改革学制的决定》明文规定:“大学、专门学院和专科学校”都是实施高等教育的学校，“大学和专门学院得设研究部”培养研究生．此后，教育部陆续颁布了《专科学校暂行规程》、《高等学校暂行规程》、《高等学校研究生培养暂行办法》等文件，对我国高等教育每个层次分别提出了相应的具体要求:通常以四年制(少数五年制)大学或学院教育为基准，称为本科;不足四年(2～3年)称为专科;超过四年(少数五年)称研究生阶段．研究生阶段又分为硕士和博士两个小层次．从1952年下半年开始以苏联的高等教育模式为榜样，在全国范围内进行了大规模的院系调整．调整坚持优先发展师范教育和为国家建设培养急需人才的方针和原则，重点发展专门学院，整顿和加强综合大学．具体来说，院系调整横向上由工业院系发展到其他院系的调整;从重点地区、重点院校的调整发展到对高等学校的全面调整，纵向上从学院的调整发展到对科系的调整;另外，从1955年开始到1957年结束，还对高校进行了一次区域分布调整，将沿海地区一些高校的全部和部分迁至内地，同时以某些内迁的专业为基础，新建或扩建了一部分学校．［6］经历两次院校调整以后，高校收归国有，实行政府办学的单一体制．高等学校主要分为两大类:一类是文理结合的综合大学，直属中央或地方领导;另一类是单科性学院，主要由中央主管业务部门和地方相关业务部门领导．这次调整初步改善了我国高校地区分布不合理的状况，扩大了高等教育的总体规模，为国家培养了大批的专门人才．同时，也暴露出一些问题:首先是未能充分发挥综合大学历史积累形成的办学优势，忽视了大学多学科、综合性的内在要求，特别是将某些重要的学科和系科调整出去后，使得本来实力雄厚、学科门类齐全的综合大学变成了学科门类单一的大学和学院，削弱了学校的国际竞争力，也不利于培养具有综合素质的人才;其次，对待私立学校采取了“一刀切”的办法全部改为公有，事实上，“适当的保留不仅可以调动社会力量的办学积极性，减轻国家负担，也可以使高校各具特色，使学校类型更为多样”［6］;第三是教育行政部门与行业主管部门条块分割的多头高等教育管理方式，不仅使管理成本高，资源重复设置造成浪费，也使高校之间的沟通受到限制，一些专业重复设置，等等;造成了长期以来高校的各自为政和封闭发展．
2．3“”结束恢复“高考”后高等教育的分类
1966年开始并且经历长达十年之久的，使中国高等教育发展受到一定影响．1977年“”结束后恢复了高考，中国高等教育再次进入了快速发展时期．在这一阶段，职工大学、函授大学、夜大学、广播电视大学、高等教育自学考试机构和民办高校也得到快速发展，使得高校的类型朝着多元化发展．这一过程一直持续到20世纪90年代中后期．1986年3月，国家教育行政主管部门以人才培养目标为标准明确把高校分为三种类型:一是除了培养本科生外，还要培养硕士生和博士生等高层次人才为主的学校，并逐步形成教育和科研中心;二是以本科教育为主，同时围绕教学开展科研和学术活动的学校;三是足够数量以教学为主的专科院校．［3］这是分类办学思想的首次政策化表达．1986年12月国务院的《普通高等学校设置暂行条例》，对不同层次院校的设置基准进行了规定，把高等学校分成全日制大学、独立设置的学院、高等专科学校和高等职业学校四大类．1992年以后，随着计划经济体制向市场经济体制转型，高等教育体制改革也随之进入新阶段．1993年《中国教育改革和发展纲要》及其实施意见指出:“高等教育的发展，要坚持走内涵发展为主的道路，努力提高办学效益．要区别不同地区、科类和学校，确定发展目标和重点．要制定高校分类标准和相应的政策措施，使各种类型的学校合理分工，在各自的层次上办出特色．”［3］《中国教育改革和发展纲要》对高等教育分类有了明确的要求———制定分类标准和相应政策，高校实行特色办学，同时，政府对高校分类办学的引导由原来的直接管理向市场调控转变．1995年，国家决定实施高校建设的“211工程”，1997年批准101所高校成为国家重点建设的大学．1998年，中央政府进一步决定设专项资金重点支持国内著名的重点大学，开始以“2+X”模式实施“985工程”．即把北京大学、清华大学建设成世界一流大学，同时重点支持一部分高校，使之成为高水平大学．［3］这是将高校分类办学的指导思想渗透到高校建设的目标中，真正将分层办学的思路纳入高校发展的实践中去．根据国家建设重点，确立全国重点高校这种分类方法虽然使某些高校得到国家的重点支持，满足了国家在特定时期重点建设的需要，带动了全国高等教育的发展，但在重点与非重点高校的人才培养模式、教学方法手段等方面并没有提出明显的差异性，其院校分工亦不十分明确;另一方面，重点与非重点之分也从某种程度上挫伤了非重点高校的办学积极性，不利于高校之间的公平竞争，影响了教育资源的合理利用．
2．4大众化高等教育时期的分类
2．4．1精英教育向大众化高等教育过渡期1998年和2000年经历两次大规模的管理体制和布局结构调整，高校争相向综合型大学的方向发展:不论是文理综合大学还是单科性大学都纷纷增设学科;两所或两所以上高校合并组建成新的综合性或多科性大学;单科性大学由单科型向多科型发展;等等．特别是2000年以后，全国一大批师专、高专和其他类型的高等教育机构合并组建升格为新建本科学院，进一步改变了我国高等教育的类型结构，为我国的高等教育大众化奠定了基础．但这一时期众多高等学校追求的仍然是单一化的发展目标，而人才市场需要的则是多层次多规格的专门人才，二者的矛盾，成为这一时期高等教育事业发展中突出的问题．［3］
2．4．2大众化高等教育时期1999年扩招后，我国高校在校生规模急剧扩大．按照马丁•特罗的“三阶段论”，自2002年起，我国高等教育毛入学率突破15%，历史性地跨入了大众化发展阶段．高等教育大众化在外表现为高等教育规模的扩大;在内表现为高等教育系统结构的多元发展．这一时期，多样化的高等教育和社会需求与单一化的发展目标的矛盾日益突出．2005年以来，应用型人才培养的新类型逐步提了出来．随着教育改革的深入，国家开始重视高等教育的分类问题，在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中对加快建立高校分类体系提出要求:第一、指导高校合理定位，实行分类管理，促进各高校在不同层次、不同领域办出特色，形成各自的办学理念和风格，争创一流;第二、优化学科专业结构，重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模．这是中央政府首次明确提出应用型人才概念．概括来说，就是让高校既能在学科专业建设方面苦练内功，又能面向现代化建设需求办出特色．［4］#p#分页标题#e#
3我国大陆地区高等教育分类的问题剖析
虽然每一个历史时期的分类都适应了当时的高等教育发展，但随着形势发展，也逐渐暴露出明显的不足．
3．1高等教育分类的主体单一在我国，只有官方做出的分类才最具权威性，政府成为当然的分类主体．虽然我国的民间组织、各种大学排行和学者们都提出了不同的分类理论和方法，但是因其力量薄弱，没有权威性，影响力很弱．从我国占主导地位的几种分类方式———按管理权限或隶属关系划分方式、按投资主体划分方式、按学历层次划分方式等等可以看出，都带有明显的行政主导性色彩．当然，这种分类也有其合理的一面:能够根据国家建设的需要，及时调整高校的设置，有助于资源的优化配置．但是同时也存在一些问题:首先，高等学校的分类不是自发的，忽视了高等教育系统发展的内在规律;其次，以政府为主导，忽视了市场需求，从而导致我国高等学校办学模式单一，许多院校办学定位趋同;等等．
3．2高等教育分类的对象片面目前我国高等教育分类的对象主要是普通高等院校，忽略了其他科研院所、培训服务承担高等教育任务的机构．更重要的是，长期以来，我国都是越过高等教育分类直接对高等学校进行分类，这明显违反了系统论的基本原则:忽视整体而只看局部，很难准确反映系统整体的性质和规律．高等教育分类的对象是高等教育的完整系统，这个系统至少应该包括高等教育及其实施机构———高等学校，如果没有对高等教育进行分类就直接对高等学校进行分类，那么，后者的分类就可能出现随意性，在分类框架及分类标准上也很难达成共识，导致高等学校定位的混乱．［5］
3．3高等教育分类的标准“重学轻术”在“重学轻术”思想的驱使下，我国一直偏重按照学术指标作为划分高等教育机构类型的标准．比如按照学位等级、授予学位数量、科研水平、等等，并因此而作为教育资源调配的依据．因此，不论是否具备条件，几乎所有学校都在追求向高层次发展，大学希望成为学术性研究型大学，学院希望升格为大学，等等．这种思想导致高等教育分类重纵向分层，轻横向分类，这在客观上使分层的意义得到了强化，并成为政府、高校、公众价值判断的依据;这也使得高校将办学精力集中在提高学校的学术水平和追求提高办学层次上，而没有考虑社会对人才的多元需求，不仅难以形成高校自身的办学特色，也难以有效的满足社会需求．
3．4高等教育分类的功能狭窄我国高等教育分类的功能还有待于进一步丰富．对于政府而言，最初对高等学校的分类是一种纯粹的规划手段，它所设定的功能有两个:其一是为了对有限资源进行高效地配置;其二是给国家产业结构调整提供知识和人力储备．这在一定时期发挥了积极作用，但也使得高等教育分类的其他功能被削弱．高等教育分类应该包含多元的价值取向，分类的功能除了对高校的发展起导向、激励和影响资源配置等方面的作用外，还应该为高等教育界和所有关心高等教育的人们提供精确、明晰的信息;［7］更为重要的是，分类应适应高等教育大众化的需求、有助于形成多元质量标准，其根本目的是提高高等教育质量．
3．5高等教育系统协调模式单调美国伯顿•克拉克教授认为，高等教育系统的协调模式大致可分为三种:国家协调体制、市场协调体制和学术协调体制．［8］从这个意义上说，我国的高等学校协调模式主要采取国家协调模式．这种模式在一定时期发挥了积极作用，比如集中力量办了一批高水平高质量的大学．但其对高等教育分类也产生了一些不利的影响，主要体现在:第一，国家协调模式中最重要的协调方式是行政管理，政府直接干预高校的运行过程，不利于高等学校的独立健康发展;第二，公立高校占统治地位，近几年虽然出现了各种新的办学形式，但大都处于探索阶段，有待于高等教育机制和大众的接纳，缺乏与公立高校竞争的平等机会，还没有形成一个平等的竞争环境;第三，在国家协调模式下，以学术研究为主导的资源配置也主要向少数高层次大学倾斜，不仅挫伤了其他高校的办学积极性，更主要的是引导所有高校都不断盲目攀高，办学的趋同化倾向难以有效克服，等等．
4解决我国高等教育分类问题的对策
高等教育分类涉及政府、高校、社会等多方利益主体．科学的高等教育分类如同科学构建高等教育系统的“骨架”，对于高等教育系统的平衡发展具有基础性的作用．笔者从高等教育分类的主体、对象、标准、功能、协调机制五个层面阐述如何解决我国高等教育分类中存在的问题．
4．1依法确立多元、平等的分类主体第一，分类不应作为纯粹的官方行为而存在，应该充分重视学者和民间组织的理论研究，并结合我国国情，对高等教育系统进行更为科学的分类．分类重点应体现出高等教育内外部关系规律并且兼顾国家的建设需要．第二，高等学校既是高等教育分类的对象，又是高等教育分类的价值主体，［9］高等教育管理部门应依法赋予高等学校办学自主权．1998年我国出台的《高等教育法》第32～38条明确了高等学校7项办学自主权(招生、学科专业设置、教学、科研开发和社会服务、国际交流合作、机构设置和人事、财产管理和使用)．高校依法行使这些办学自主权，而政府依法对高校进行宏观管理．只有这样，才能确保高等学校科学地选择和把握自身的类型，办出自己的特色．第三，建立与高等教育相应的竞争机制，打破传统的“大锅饭”体制，增强高校办学活力和竞争力．另外，在赋权的同时还应建立相应的监督机制，以规范高校行使权利．
4．2深刻认识双重分类对象的逻辑内涵高等教育分类的对象应从高校系统层面拓展为高等教育系统层面．科学合理的高等教育分类模式和框架应该遵循如下逻辑结构:高等教育类型分类—高等教育层次分类—高等学校类型分类—高等学校层次分类．即在横向分类的前提下，做到横向分类与纵向分层两个维度的相互结合．［2］横向上，依据高等教育的人才培养类型，将高等教育分为学术性高等教育和应用性高等教育;将高等学校分为学术型、应用型两种类型．［5］其中，一类是少量的学术型大学，提供高质量的本科教育和研究生教育，满足社会对高层次基础研究人才和研究成果的需要;另一类是大量的应用型的大学或学院，兼顾教学和科研两大功能的合理发挥，选择多样化的发展战略．它的研究生教育是专业学位教育，本科教育则契合了社会对各种应用型高级人才的需要，培养有一定理论基础的应用型高级专门人才．在应用型大学里，还有一类特殊的高职院校，主要面向地方，为区域社会经济发展服务，培养生产、管理、服务第一线的技能型人才．纵向分层体现在办学层次(专科教育、本科教育、研究生教育)上的贯通，通过一定方式(如考试、考查等)，学生完成低层次的教育之后可以继续深造，接受高一层次的教育．每所高等学校都可以根据自己的主客观条件在类和型组成的结构中找到自己所在的“点”，从而在各自的层次和类型中办出特色，争创一流．［9］此外，高等教育系统内各高校都有其存在的合理性，他们并非是完全独立的，犹如生物系统中的生物链，相互依赖、补充和转化．在对高等教育系统进行分类的同时还应有效破除高等学校之间的壁垒，实现各类型、各层次高等教育机构之间的互相衔接和沟通．只有实现了这种沟通与衔接，不同类型和层次的高等学校才会按各自的功能和使命有侧重地发展，而不是盲目攀比，争相模仿，从而促进教育资源的合理配置及各类型高等学校的可持续发展．［6］#p#分页标题#e#
4．3坚持体现选择性与互动性并存的多元分类标准对高等教育进行分类，分类指标体系的确立是关键问题，高等教育分类的指标体系包括分类维度的选取和具体指标的设计．分类指标体系的设计是高校分类研究中最重要、最困难的环节，也是一个最重要的方法论问题．笔者认为建立科学的分类体系应做到两点．第一，采用多元的高等教育分类标准．高等教育系统具有多样性，高等教育分类应重视满足社会多元化需求的发展，从多个维度对高等教育分类．一个分类体系中有着多维的不同分类标准，这些不同的维度就可以统和在一起，更为全面地反映出高等学校的类型特征，使人们对每一类型乃至每一具体的高校的特色有更清晰的全面认识，保证高等学校的多样化发展．第二，高等教育分类指标体系应体现选择性和互动性．这个观点借鉴于2005年版卡内基高校分类体系所尝试建立的一个针对高等学校与社会(当地、州、国家、全球)的结合程度的分类．其最大的创新之处是该分类并不囊括全部高校，而由高校自主选择是否参与，实行高校自愿参加的办法，由高校填写统一的自述报告，一个全国性的评审委员会负责审查这些报告．因此，高等教育分类体系同时也相应的分为综合性分类体系和选择性分类体系两个部分．［10］
4．4重视发挥高等教育分类的多重功能高等教育分类的功能已经由个体的认识工具发展为群体的认识、统计、分析和管理工具，分类的应用已经由政策的制定者扩大为从事高等教育研究的学者、专家、高校管理者和社会大众、等等．分类的功能有效期也从临时性演变为阶段性，甚至长期性．因此，在对高等教育进行分类时，不仅应重视其可以配置资源和提供人力储备的功能，还应该充实发挥如下的功能:其一，作为一种有效的交流工具，为研究者提供富有启发性的观念和材料;其二，为教育主管部门提供决策的参考依据;其三，为高等教育的消费者提供准确可靠的信息;其四，为各类高等学校提供参照体系．［6］
4．5综合运用多种协调模式，促进不同类型高等教育又好又快发展伴随着高等教育“大众化”和“普及化”，高等教育分类已经由单一的政府需求，扩展到社会和大众等多个价值主体的利益需求．高校的类型、层次和地位已经逐步演变为由国家法规、政策和学术市场竞争共同决定．具体而言，一方面我国应建立围绕学术市场进行竞争的机制;另一方面，国家应强化通过政策、法规等手段对高等学校进行宏观上的分类引导，而放弃对学校内部事务的直接干预，进而促进高等教育系统的分化和高校之间的合理分工．［11］