随着我国国民经济二十多年的持续高速增长，我国综合国力不断增强，居民可支配收入不断攀升，2010年我国人均GDP突破4300美元，城镇居民人均可支配收入达19109元。在经济实力的支撑下，我国居民的旅游需求不断扩张，旅游消费逐渐成为居民日常生活的一部分，旅游消费由少数人的奢侈品变为大众的日常品，旅游产业也已由改革开放之初的接待型事业转变成国民经济中的新增长点和新支柱产业，旅游产业在国民经济和社会发展中的带动作用日益显现，旅游产业已成为我国城市发展地区经济、增加就业、优化产业结构、发展服务业、提升城市形象的重要载体。 一、旅游发展实施政府主导的必要性 （一）旅游行业的自身特性要求政府主导 1．旅游资源具有公共性 旅游资源是公共性资源，即在一定的地域范围内，同一旅游资源具有非排他性，无法阻止“搭便车”行为。外部性的存在导致了旅游市场机制的失灵，客观上需要政府发挥有形之手的作用。由于旅游资源所具备的这种属性，使得旅游目的地形象推广、交通通讯等基础设施的建设具有一定的公共特性，因为每个目的地旅游企业都会从中获得收益，即使个别旅游企业不为其支付费用，也无法使其被排除在外而不从增加的旅客流量中获益。因而政府理所应当发挥主导作用。 2．旅游产品具有跨地域性 旅游产品的分布通常具有一个显著特点，即其所在的地理区域和所属的行政区域没有完全对应关系，具有相同内在资质的资源，以及同一体系内的产品往往跨越地域上的行政界限。在这种情况下，政府责无旁贷需要出面进行协调。 3．旅游产业具有综合性 旅游产业综合性突出，涉及面广泛，是食、住、行、游、购、娱的复合体，单个旅游企业难以对产业内各个环节进行通盘运作，政府自然而然应当牵头进行开发和整合。 （二）政府职能之规定要求政府主导 1．科学规划职能。科学规划作为政府的基本职能，是由旅游业涉及面的广泛性和供需的不均衡性决定的。这使政府不得不从中、长期的时间序列上来考虑这些因素。同时，旅游企业本身对环境有着极大的依赖性，许多因素自身无法左右，通常寄希望于政府的平衡。政府此时所起的作用很大程度上是解决信息不对称的难题，防止片面的供给闲置和供给短缺。就甘肃省而言，应加快制定和完善关乎国民经济和社会发展的重大规划，包括产业布局规划、交通发展规划、生态环境发展规划、基础设施和服务设施建设规划。另外，在《甘肃省旅游发展总体规划》指导下，组织协调各市（区、县）规划旅游产业管理体系、旅游科技创新体系、旅游人力资源开发体系和旅游资源与环境保护体系等，以保障旅游产业的可持续发展。 2．宏观协调职能。宏观协调也是政府的一项重要职能，特别是在市场经济的大背景下，参与市场竞争的各个利益主体的相互接触日益密切和频繁，合作与摩擦的深度和层级与日俱增，迫切需要独立于利益相关方的第三方政府发挥强有力的调控功能。甘肃旅游的开发运作关系到14个地区的经济和社会发展，涉及省、市、县等各级政府的交通、水利、环保、规划、国土等相关部门，是一项跨地区、综合性很强的系统工程。甘肃在推动实施“大旅游”的发展路径中，需要进行高层次、高密度、高效率的组织协调。需要协调好上级政府和下级政府的关系，协调好旅游业与其他部门和行业的关系，协调好旅游发展过程中各个地区利益的关系，协调好省际旅游竞争与合作的关系等。省政府应致力于消除城市间旅游发展的明显政策差异，制定区域旅游一体化战略，在产业布局分配、横向联合协作、基础设施建设、人力资源交流、旅游信息监控、节庆活动策划等宏观方面进行协调。市县级政府应因地制宜制定符合市情、县情的明细投资政策，对不同旅游项目的开发加以鼓励、限制或禁止。当前各地已经就景点景区要素的管理进行了积极的探索，而相当多的生产要素，如餐饮、娱乐、购物、交通等进行开发管理的空间还很大，有些甚至还属于空白。各地旅游主管部门应采取有力措施切实保障公民在旅游活动中的合法权益，通过一系列法律法规的落实，逐步加强依法治旅的力度，实现旅游行业的全面管理。同时，要进一步加大执法力度，组建和充实旅游稽查队伍，加强旅游执法监督检查，建立和完善旅游投诉中心，确保游客的合法权益得到维护。 3．规范市场职能。规范市场职能是旅游行业管理部门进行公共管理、维护市场秩序的重要体现，也是市场经济条件下政府行使市场管理职能在旅游行业的重要体现。规范市场要更多地运用经济和法律的手段，引导和管理旅游的资金市场、客源市场和人才市场，对违规经营者和从业者采取不良记录建档立库、公开等市场化方式进行管理。甘肃各市应经常交流市场规范运作的经验，探索建立全省14市统一的市场规范准则，规范整治市场的联合行动，实行市际间的旅游服务质量的投诉协查制度，加快推进市际间旅游管理的网络一体化。 4.公共服务职能。政府管理的终点是为企业的运营创造日益健康完善的市场环境，实质是做好服务。公共服务职能是政府各项职能的落脚点，越是在民主法治的社会，政府公共服务的职能体现得越是明显。各级政府在公共服务方面可以做的工作有：对市场进行宏观、中观的研究和预测；印制和发放旅游文献资料；举办各种针对国内外市场的宣传促销和公关活动；争取重大会议、赛事、展览的举办权；促进旅游行政部门、旅游行业协会、旅游企业、旅游学会等各类组织之间的交流与合作；保障企业的公平竞争、推动市场有序发展等。 二、旅游业政策内容由政府主导 1．应符合旅游产业发展的客观规律。不同产业有不同的发展规律，旅游产业政策具有行业特性。要符合产业发展的实际需要，首先就要遵循产业发展的客观规律，这是已被国内外旅游业发展的实践所反复证明了的。顺应旅游经济发展的规律，就是吸取和借鉴国内外旅游业发展正反两个方面的经验和教训，结合本地实际，因地制宜地开展工作。#p#分页标题#e# 2．应符合本省旅游业的发展现状。旅游产业发展的规律是大体一致的，但由于省情不同、社会经济环境不同、旅游发展阶段不同，产业政策的具体内容也应当有所区别。甘肃的经济和社会发展水平本落后于其他省，旅游业发展所依赖的基础条件、配套设施、综合环境等仍有继续改善的空间。在此情况下，产业政策必须处理好政府主导作用与市场基础作用的问题，即市场经济条件下如何有效实施政府主导的问题。 3．应具有适当的前瞻性。研究产业政策问题，要注意适度的预见性和超前性，既要立足当前的旅游业发展实际，更要考虑全国旅游业的趋势走向和世界旅游业的发展潮流。要使所制定的产业政策，不仅对于旅游业当前的发展具有指导意义，而且对于未来的发展具有导向作用。 4．应有必要的保障措施。产业政策的贯彻实施，必须以一定的经济手段、法律手段和行政手段加以保障。这一点对依托性和关联性很强的旅游产业而言尤为重要。产业政策的制定，既要有抽象的原则性规定，又要有相对具体的明细规定，除此之外还应有一些指标化的硬性规定。只有将发展方向与保障措施紧密结合，才能使产业政策真正发挥指导实践的现实效用。
