绩效管理制度体系的建构

绩效管理制度体系的建构

一、北京构建政府绩效管理体系的实践特点

(一)后工业阶段的北京对政府绩效管理体系提出了更高要求

以北京市为代表的我国东部发达省市,已进入转变经济发展方式持久攻坚、城市(区域)建设管理精细化、社会管理与服务创新发展、文化建设全面加强、高度重视人与自然和谐发展的全新阶段。2012年,首都经济总量已突破1.7万亿元(见图1),人均GDP达到1.38万美元,第三产业占GDP比重达76.4%(见表1),按照世行标准,经济水平已接近富裕国家水平;民生保障投入不断加大,社会福利正在逐步从补缺型向适度普惠型转变;城市建设日新月异,枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系已基本形成,社会建设和服务管理开创崭新局面。与此同时,也面临着政府发展理念和工作方式亟待创新,城市(区域)综合实力仍需增强,公众对民生环境、服务型政府建设和转变机关作风要求更加迫切,“十二五”规划、城市功能区划等政府重大决策待建机制确保落实等现实挑战。迫切需要以政府绩效管理为重要抓手和保障措施,督促各级政府正确高效履职,持续增强公信力和执行力,实现传统政府的现代化转型,更好地为经济社会发展服务。

(二)总结试点经验,探索大城市政府绩效管理制度模式

北京市作为国务院政府绩效管理部际联席会议确定的试点省市之一。2007年以来,以政府绩效管理核心思想为指导,吸收借鉴“4E”理论、平衡计分卡、战略管理和输入输出理论等,研究设计了“三效一创”政府绩效管理模式,对市级机关从“履职效率、管理效能、服务效果、创新创优”、对区县政府从“战略绩效、行政效能、服务效果、创新发展”四个方面入手,构建了包含战略目标(绩效任务)管理,公众满意度评价,主管领导和服务对象评价,监察、财政、审计、法制等职能部门(或其他专项考评部门)评价为主体框架的全方位绩效管理模式。这一模式从明晰考评指标入手,引入多元评价,突出全程管理,注重结果反馈和绩效整改,有效促进了政府部门作风转变和绩效提升,公众对政府工作满意度逐年提高。

(三)政府绩效管理的实践要求推进理论创新

全面推行政府绩效管理,基础在于探索并构建政府绩效管理制度体系,通过不断地修正和推广应用,有助于发展出一套富有中国特色的政府绩效管理模式。运用实证分析、规范分析相结合的方法,设计评价指标体系,可以将政府能力提升和职能转变更加紧密地结合起来,充分发挥“指挥棒”的作用;探索形成运行监控体系,有利于将政府管理体制改革的宏观战略、规划实施与结果评价有机地结合起来,有力推进政府管理体制改革和公共服务型政府建设;建立公众评价体系,可以在客观上引导政府树立以公共服务为中心的绩效观,提高公共服务质量,促进公共部门运行向更加公开、透明、节约和高效的方向转变;优化创新发展体系,有助于深化政府体制改革与政府绩效管理理论的研究,进一步指引公共部门绩效管理在理论和实践方面科学发展。

二、北京市政府绩效管理制度体系构建

政府绩效管理本质上是一种以绩效为导向,以提高公共资源使用效能和完善公共责任机制为目标,以管理和服务对象的满意为最终衡量标准,适应经济市场化、政治民主化和社会信息化发展要求的新型政府管理模式,是几十年来新公共管理和政府再造运动的核心内容。作为当代政府管理“最有效的工具”(周志忍,2009),它通过建立一套科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,对政府及其工作人员履行职能、完成工作任务以及实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果实行综合考核评价,并依据考评结果实施激励和惩戒,可以有效推动政府改进工作、降低行政成本、提高效能。作为系统工程,它是为提高政府绩效(实现所期望的结果)而实施的管理,即公共机构领导人积极的、有意识的系统化努力,以便向社会、外部、公民提供更多、更好的结果(周志忍,2009)。作为一个过程,它是一个由相互补充的若干环节构成的动态过程(美国审计署,1997),表现为“任务制定—过程管理—考核评价—结果运用(绩效反馈)—绩效提升”的闭合循环。作为一种创新手段,它强化了政府内部的共识管理、民主管理、参与管理、团队精神塑造、组织建设与发展等。政府绩效管理必然是基于指标评价、组织管理、运行监控、公众评价和创新发展五方面关键要素的制度体系。基于政府绩效管理基本理论和北京市的实践情况,本文构建起北京市政府绩效管理制度体系(见图2)。

三、北京市政府绩效管理制度体系的推进思路

(一)以公共价值为基础,突出顶层设计,构建导向清晰、层次分明的绩效管理指标体系

评价指标体系处于绩效管理全过程的核心地位,其价值追求从战略与全局角度影响和制约着政府绩效管理各个方面,它最终回答“建设一个什么样的政府”的问题。在研究设计过程中,要注意把握“系统完备、简便易行、注重落实、持续提升”的绩效理念,突出绩效指标与战略目标统一、重点突出与全面管理兼顾、强化履职与改革创新并重。指标体系总体框架根据政府职责和阶段性发展目标进行设计,在一定时期内应保持相对稳定;具体任务可根据每年党中央、国务院和地区(或部门)中心工作、重大决策、重点任务、功能定位进行差异化设置或动态调整;关注公众最现实、最紧迫的需求,及时将其纳入年度绩效任务;同步对考评指标进行隶属度、相关性和辨别力分析,科学赋予各项考评内容权重,并通过与各级政府、各部门签订详细的绩效协议加以落实。绩效协议以任务书的形式体现,内容设置把握SMART原则,力求绩效目标量化、清晰、可比较、有挑战且可实现,注意限定时间要求、责任主体和关键绩效指标(KPI),为标准化考评奠定基础。

(二)以强化统筹协调为牵引,注重制度管理,构建领导有力、运行有序的绩效管理组织体系

绩效管理的目的在于把方向、促落实、防偏差,实现约束管理,完善的领导体制是实现绩效控制的保证。要结合地区(或部门)现有绩效管理工作的基础,建立相关政府绩效管理议事协调机构(如联席会议或领导小组等),明晰工作职责,完善工作制度,逐步形成“领导小组统筹协调、成员单位分工协作、责任单位狠抓落实”的管理组织网络。相应地,成立绩效管理办公室和绩效管理监察部门,承担领导小组日常工作和绩效监察职能,致力于打造决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的绩效管理工作体制;制定并切实落实季度会商、分析研判、进度报告、实地查验、专项督办等绩效管理专项制度,督促责任单位及时将工作过程中的文件、台账、图片或影像资料记录整理在案,留下过程“痕迹”,方便绩效认定和信息采集。

(三)以优化流程为抓手,注重绩效沟通,构建循环闭合、科学高效的绩效管理运行体系

政府绩效管理对过程和结果同等关注,严密顺畅的运行体系是做好绩效管理工作的关键。把握“做精绩效任务、做严过程管理、做优多元评价、做实反馈整改”的思路,持续优化绩效管理工作流程。以一个完整的绩效管理年度为例,年初制定印发《政府绩效管理任务书》和《考评细则》,明确年度绩效任务和相应的考评规则;建立并完善绩效信息管理系统,严格过程监控,加强信息沟通,分类分层开展察访核验和集中检查,提高工作效率,追求工作实效;年终做好统筹,组织开展360度全覆盖的评价和反馈,为地区(或部门)年度工作进行“诊断”,在形成考评分值的同时,围绕考评指标撰写全面、详尽的绩效报告,并提出整改措施;推行绩效整改,建立绩效管理联合监督检查制度,将反馈报告中明确的整改内容列为下一年度绩效任务,持续跟踪并对整改效果进行公众再评价,督促绩效提升,实现绩效管理工作循环联动、规范运转。

(四)以建设服务型政府为归宿,注重公众参与,构建多层次、多维度的绩效管理公众评价体系

公众参与是确保公共权力有序运行和开展政府绩效管理的内在要求,政府绩效只有赢得社会认可才能获得合法性基础(包国宪,2010)。要积极引入社会组织和专业调查机构参与政府绩效评价,通过公开招标方式组织开展年度公众满意度调查,给予社会公众评价政府绩效的充分“话语权”。调查对象一般可区分为城乡居民和服务对象两大类,要确保各类人群合比例全覆盖;调查方式可以采取入户调查、电话访问、现场访问、网络调查、焦点座谈会、深度访谈等;调查问卷围绕绩效指标分地区(或部门)进行个性化设计,一般可包括地区政府(或部门)履职情况、服务水平(如设置依法行政、服务态度、业务能力、办事流程、信息公开、工作效率、廉洁自律等评价维度)、整改效果等方面内容;公众满意度调查结果要赋予较高分值和权重,纳入责任对象年度绩效考评总分,评价内容列入绩效反馈报告。通过系统听取广大公众和不同群体的声音,并认真加以吸收、改进,有效推进人民满意的服务型政府建设。

(五)以政学互动为支撑,注重开放包容,构建立体化、多元化的绩效管理创新发展体系

创新发展、与时俱进是政府绩效管理的生命。要充分利用“外脑”,强化与学界、业界、智库的融合,加强绩效管理的理论研究与实践创新。与相关科研机构、高等院校合作成立政府绩效管理研究机构,为绩效管理工作科学发展提供智力资源和理论支撑。联合专业机构开展绩效管理专项课题研究,如开发建立绩效管理专家库、创新创优项目库、公众评价数据库等,为绩效管理发展提供“思想动力”和“源头活水”。探索创新考评结果使用方式,弱化绩效排名和奖金激励,进一步完善预算绩效和绩效审计制度,研究推动绩效结果与财政预算编制和机构编制调整挂钩、与领导班子和各级领导干部绩效考评联动。主动开展对绩效结果的深度分析,积极为政府决策提供参考,强化绩效管理辅政功能。

四、北京市政府绩效管理的发展路径

政府绩效管理是开放的渐变系统,随外部环境、职能任务、行政理念变化而变化。在发展过程中,需把握“五位一体”的结构特点,遵循内在规律,因地制宜、稳步推进,不断提高工作的科学化、民主化、法制化水平。

(一)营造氛围,培养政府绩效文化

和所有理论的认知途径一样,政府绩效管理有一个“被动接受(工具理性)—逐步认同(思想转变)—自觉行为(理论内化)”的认知过程。绩效文化和绩效意识的塑造,是在长期的绩效管理实践中形成的,需通过树立导向、强化激励、完善培训、鼓励学习、营造环境、健全制度等,促进绩效意识凝聚塑造和广泛传播,继而培养出一支自觉追求高绩效的公职人员队伍。

(二)加强立法,实现政府绩效民主管理

政府绩效管理法制化是顺应现代民主行政要求的必然之举。将绩效管理的行政理念、制度体系、工作流程等通过法律的形式加以固化,既可以减少改革阻力,又能顺应公民参与诉求。按照法规要求定期公开政府绩效,保障多元主体参与考评,支持公众和舆论监督,既监督行政主体又监督管理行为,可以有效增强社会对政府绩效管理的关注、理解和认同,巩固民意基础、增进社会和谐,与此同时推动绩效管理工作水平渐次提升。

(三)整合资源,凸显绩效管理服务功能

政府绩效管理与经济、政治、文化、社会、环境建设等方面工作均密切相关,加强绩效管理直接服务于公共利益,务必统筹资源、科学开展。当前,政府绩效管理与其他各类专项考核评价工作,在指标的系统整合和制度的无缝衔接方面,还存在较大改进空间,需要打破部门界限,规范专项考核,整合考评资源,形成工作合力。

(四)优化流程,提高绩效管理精准化程度

政府绩效管理的质量基于差别化、个性化的管理。在指标设置环节,可以根据不同管理对象的特点实施分类管理,如将职能部门划分为公共事务类、执法监督类、综合管理类等,对下级政府按照区域功能定位进行区分;绩效考评环节,注重对管理对象重点工作与基础工作、显绩与潜绩、短期与中长期绩效的综合考评,追求政府绩效的整体评价;结果运用环节,畅通绩效申诉渠道,被考评单位对绩效结果存有异议,可以依照规定的程序和途径提出申诉。

(五)拓宽领域,推动绩效管理“向下延伸”和“横向拓展”

政府绩效管理的系统化特性,要求管理范围全覆盖、内部要素相协调。纵向上,可以通过梳理形成符合地区(或部门)实际的绩效管理典型模式,加强宣传和推广,鼓励地区(或部门)开展内部绩效管理,以实现绩效管理工作向下延伸,逐步构建覆盖各级政府的绩效管理网络体系。横向上,深入开展专项绩效管理和公共政策绩效管理,积累经验、探寻规律,提高绩效管理科学发展的内生动力;针对公共服务企事业单位的“公益”特性,探索并设计出符合其特点的绩效考评体系和管理办法,整合发挥绩效管理的“拳头效应”。

(六)与时俱进,加强绩效管理信息化建设

信息化、智能化是政府绩效管理的发展方向。以绩效管理流程为主线,设计政府绩效管理信息系统;依据考评体系,构建功能模块;采用标准开放体系进行研发,为信息共享、平台间对接预设路径;加强多维和历史数据的收集和分析,探索形成各类绩效管理数据模型;突出对地区(或部门)中长期绩效和被考评单位间横向绩效相关数据的比对和研究,建立绩效管理基础信息库。通过实现绩效任务制定、信息沟通、综合分析、绩效反馈的全程电子化,推进数字化、直观化、精细化的政府绩效管理。

本文作者:任毅、张国兴 单位:北京市人民政府绩效管理办公室、北京林业大学经济管理学院