摘 要：“善治”描绘的是国家与社会之间一种良好的合作状态，是社区发育、社会和谐的指针和风向标。善治语境下的社会管理体制强调多元嵌入、参与合作，社区NGO作为维系社区生命力的纽带随之成为治理主体一极。政府权力边界模糊、市场机制扩张引致社会力量分化，网络生存空间缺失、治理主体单一、信任危机隐形存在，置于治理视野下的社区NGO困难重重。社会资本理论在突破理性经济范式的基础上强调沟通文化的解释力，以网络平台搭建、合作、信任等范式为核心信条，为阐释社区NGO的发展提供了一个全新的视角。
关键词：善治；社区NGO；发展逻辑；社会资本
新中国成立60多年以来，国家核心议题实现了由前三十年政治体制改革到改革开放三十年经济体制改革的转变，俞可平教授曾预言，未来三十年的主旋律将是社会管理体制的变革。社会管理已成为当下全社会最为时髦的话语之一，当前我国基层社会管理体制的物质形态已经实现了由单位制到街居制再到社区制的转变，社区作为社会管理最基本的规制单位已经成型。
一、社区NGO：多元秩序中的一极
上世纪70年代肇始于西方的公共管理改革浪潮已经席卷全球，改革的理论和实践都质疑了传统的公共行政模式（政府与市场是治理的应然主体），政府统管者的角色定位缺乏有效的现实支撑，政府治道方式变革，多中心的治理秩序随之形成。在我国，单位制解体，原子化的社会个体高速聚合，异质化的社区吸纳了散居的个体，多元化的价值、利益关系重组。随着社会重组的纵深发展，家庭（主要指基于血缘的组织关系）作为社会凝聚的载体日渐式微，新的信仰方式尚未成型。社区NGO的存在，从现实意义上已经超越了“政府失灵”、“市场失灵”的显性要求，作为一种治理机制，它更能够提升社会道德温情。故而，中国的社区建设应该是政府、市场、社会组织三大结构性力量协同发挥作用的过程，社会组织特指国家与私人之间的中间场域、哈贝马斯“社会四分法”中宏观的“公共领域”。公民社会的“私域”孕育了自由和活力，而“非官方公域”使公共理性得以培育, 并产生出制约政治国家的力量。[1]
社区NGO迎合了转型社会个体的多元诉求，是理性制度需求与情感维系双重皈依的物质载体，社区NGO是社会场域力量扩张与国家权力回归于民双向复合的逻辑生成结果。善治是国家与社会之间充分信任、合作基础之上的治理状态，善治本身就孕育着多元合作的理念，社区制取代单位制，社会场域的发育也必然依靠以社区为基本功能分区的社区NGO的成长，学者通常将NGO的活跃程度译为公民社会的现实存量。当前学界对于社区NGO尚无定论，王名教授的解释较有说服力，社区NGO（又称社区民间组织）指的是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办、在社区范围内开展活动、满足社区居民不同需求的民间自发组织。可细分为文体活动类、社区福利类、维护权益类、志愿类、社区服务类。[2]社区NGO（本文特指按完全意义自下而上建构的民间组织）一方面能够汇集社区民情、民意，承接政府职能转移的部分公共职能，另一方面作为正式的民间组织对抗政府强权以及市场势力的扩张，维系社区一方乐土，尤其是在社区居委会性质异化的情势下，社区NGO的社会责任同时被给予了更多的公众关怀。
二、善治之路困难重重，社区NGO任重道远
善治从本源上就与社区NGO有很大的相关度。善治强调治理的多中心，治理是多个主体在同一平台上相互协商对话共同应对公共事务的过程；在社区层面，实践已经证明社区NGO是治理的应然主体之一，除直接参与到社区治理中，社区NGO还把散落在个体中的利益诉求有序重整，组织化程度越高，整合性越强，实现和谐语境下与政府、市场的有效沟通。然而，我们能够意识到，社区NGO虽是社区治理中的一极，但却是非均势情境下最为弱小的一极：政府公权力的存在确保它任何时候都具有控制的话语权，利益汇聚的市场机制更具有更具扩张性，NGO倡导的慈善、救助、公民心只具有道德层面的感召力，集体行动中的个体更倾向于以最少的责任分担获取最大的利益，再加上新型社区本身社区凝聚度低，社区NGO在分化中丧失了治理的话语权。网络公共空间萎缩、多元信任缺失、治理主体力量向度不合……是政府权力无处不在？是市场经济的无孔不入？亦或是社区NGO的能力缺失？
（一）网络公共空间萎缩
1、物质空间—空间正义备受质疑
空间社会学的引航者福柯认为：“空间是任何公共生活形式的基础，空间是任何权力运作的基础”。[3]空间正义的提出是伴随着社会发展人们对于公平正义的一种全新审视，继而丰富发展了罗尔斯的正义论，在当前的中国社会，空间正义更多的是与城市或社区治理联系在一起的。卡尔•波拉尼指出：现代社会的各种变化受双重运动支配，即“市场的持续扩张以及这一运动所遭遇的在特定方向上制约其扩张的反制运动”。[4]市场势力的扩张，已经影响到了治理模式和治理结构。政府、市场、社会力量的非均衡化在社区层面体现的更为明显，市场势力扩张使得商家对于任何潜在的社区空间都有足够灵敏的嗅觉，现行制度下市场的社区运作是在政府的准入下进行的，我们不否认政府与市场合作的合理性，这本身也是多元共治的内在要求，然而这种“共治”缺乏社区民意的考量，政府应从中立的角度裁判市场与社会，通过一些列规制维护二者平衡。社区的公共空间在商业利润的刺激下无休止的开发，社区居民的生存空间无限制的压缩，社区广场在消失，文体休闲娱乐设施在减少，社会力量缺乏整合平台也就遭受到了变向的压制。现代社区本身具有较强的异质性，社区公共空间的萎缩使个体的互动进一步减少，社区凝聚力降低。社区NGO丧失了利益聚合的物质空间，维权更是无从谈起。
2、情感空间—社会排斥如影随形
社会排斥始终是与被剥夺、孤立等词汇同时出现，社会中的个体总是倾向于获得别人的认可，归属于一个团体，这在马斯洛需求层次理论的归属层次得到了证实。异质化社区的多元性、个体交流的网络性都加剧了社会排斥，个体之间的依存仅仅存在于空间，个体缺乏参与的活动平台，被剥夺、被边缘化渲染了这一情势。社区中不缺乏的是参与热心，但缺乏的是有效参与载体。社区NGO是维系社区情感的纽带，“草根特性”使得其源于民而服务于民。然而草根的现实存在注定社区NGO缺乏有效的整合、资源共享。我们更多看到的是自娱自乐的民间组织，规模小且数量少，规范性和自律性都相对不足。社区NGO应该成为单位制后取代传统血缘维系个体之间活动关系的组织，人们应给予更多的感情寄托与关怀，现实存在的社区NGO离托克维尔的“心智习惯”还有漫长的路。#p#分页标题#e#
3、制度空间—参与路径亟待建构
公民理性参与是实现善治的必由之路，善治的本质应该包括两个层面：一是国家放权，还权于民；二是公民要能称之为公民，能够承接国家转移的权力，充当社会治理的主体。在笔者看来，权力能否成功的承接又取决于以下几个方面：一是政府放权是否坚定、是否到位；第二，公民的“公民性”问题，社会的个体是不是具备公民的基本素质，是“公民”而不是“市民”；第三，公民是否具有可供选择的制度路径。又可归结为内在动力的公民的参与意愿和外在动力的制度构建。公民的参与意愿在很大程度上取决于公民对社区的认同度和归属度，当前社区制在形态上取代街居制却残留了大量的痕迹，受制于本身造血功能不足居委会自治定位发生异化，更多的体现出官民二重性，社区居民对居委会能否代表他们的利益心存怀疑；我国的社区化建设不过是近十年来的事情，社区还是一个相当新的事物，传统的中国人本身就有保守、含蓄的一面，这种心理特质的存在拉大了社区居民之间的距离，产生陌生感。制度性的参与障碍或许更具说服力。当前我国在对公民参与的法律规制和保障上还有很多疏漏，参与的内容、权利与义务、参与的途径都缺乏相应的法律支持，居委会错位、越位、落位。社区NGO发育程度较低且行政导向性较强，本身社情聚合功能无法施展。缺乏正当的利益表达路径，当社区各方矛盾激化后引起我们更多注意的就是社区中的群体事件。
（二）治理主体单一，多元、均衡、合作秩序亟待形成
政府不应该是治理的唯一主体，有限政府的理论已经形成共识。“有限”就要求政府要从治理的相关领域中退出，培育市场和社会力量的参与，明确自身“裁判员”的定位，以提升公信度来赢得公民的认可。当前我国的社区建设，政府的统治力毋庸置疑，既有的社会自治组织也要受制于政府的重重控制，行政导向性明显，政府、市场、社会三位一体但却不再同一个平面。市场在商业利润的引诱下渗入到社区的角角落落，社会力量有效整合不够。在社区层面矛盾更突出的体现在社区居委会、物业公司、业主委员会。社区居委会本为社区自治组织，街居制的残余效应使得社区居委会更多充当街办的执行者，居委会的行政事务域与自主事务域的界分混乱；住宅商品化物业公司本身定位不明确引致冲突不断，根据中国社会调查事务所对北京、上海和广州三地的一项专门调查，有近90%的居民对物业管理不满意。[5]业主委员会作为业主的代表，现实中更多的是由开发商所定的社区精英，能够在多大程度上代表社区广大业主令人质疑。从性质上讲，社区居委会、业主委员会都是社区NGO的范畴，在基层社区本身力量薄弱的社区NGO力量出现了分化。
（三）信任危机
传统的中国社会倡导“人情”，人情的维系靠血缘、地缘、业缘，在人情的循环互动的基础上产生“报”或“惠”，滴水之恩将涌泉相报便是它的经典表述，这种朴素的恩情观在较小的范围内更容易维持。这种个体之间的互动彼此知根知底，产生了熟人化社会中的信任。以下三点固化了这种信任观：一是，交往个体人格的担保；二是，作为集体潜意识的非正式规范“面子”—个体在熟人面前的道德尊严；三是，习俗禁忌。[6]社会流动性的增强使得传统朴素信任观失去了现实的土壤，个体走向了更具陌生感的社区，个体对陌生社区的归属感和认同感均低于之前的地缘组织体。操守不同职业的社区居民在生活上没有过多的交集，网络信息化使得居虚拟化接触兴起，居民个体面对面的接触进一步减少，社区的公共生存空间被压缩，公民缺乏交流的现实平台，频率极低的互动使得个体言语所带信息的真实性难以验证，传统依靠人情建立的信任已经消失，现实重理性的制度尚未搭建，居民的信仰处于断裂带；居民个体对社区NGO不信任，社区NGO在很大程度上是一种舶来品，中国古代倡导乐善好施，但是这种慈善观更多的是零星散落，尚未形成系统的供给机制，故而对社区NGO的存在动机不解。信任的形成具备棘轮效应的某些特征，一旦出现负面的新闻（NGO的非法敛财、非法运作），信任的构建就显得异常困难。
三、社会资本视角下社区NGO的发展逻辑
社区NGO作为社区治理的应然主体其功效发挥在现实语境下备受质疑，本身定位应是社区利益聚合机制、社区感情联系的纽带。现实的困境驱使人们诉诸理论探讨。社会资本已经成为了当下最为时髦的话语之一，从布迪厄到科尔曼再到普特南，社会资本的纵深发展为社会学、管理学、政治学研究提供了一种超越理性思维范式的文化伦理思考。布迪厄认为，社会资本是“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持续网络有关并且这些关系或多或少是制度化的”。[7]布迪厄的研究突出了社会网络作为一种潜在的社会资源对社会发展的影响，社会网络同物质资源、人力资源一样具有生产性。普特南被誉为社会资本研究的集大成者，他认为：社会资本是指社会组织所包含的一些特征，如信任、规范、网络，这些特征可以促进对社会行动的协调，从而提高社会活动的效率。[8]普特南的已经进一步将社会资本的抽象存在具体化，在他看来社会资本的特征或内容就在于信任、规范网络，充足的社会资本存量可以将整个社会所有成员粘合在一起，提高社会的内聚力、维护社会秩序。社会资本在社区重构的过程中失去了维续载体，社区治理中的种种困境也证明社会资本的下降是既定的事实。传统的维续载体已经消失，现实的载体在何方？普特南认为，“社会资本的托克维尔模型是富有魅力的，因为它揭示了，志愿性组织一旦启动，是如何有助于提供社会资本和支持合作的”。[9]志愿性组织（社区层面即为社区NGO）是社会资本网络、合作与信任的发生器。
（一）网络模式
科尔曼认为：社会网络存在封闭性，这种封闭性的存在强化了作为网络内部个体的联系和依存程度，从而为有效的规范创造了前提条件。布迪厄始终将网络关系视为一种资源，每一个被联系在其中的社会成员都可以从中受益。
在社会资本研究者笔下，网络联系是一种资源，它具备生产性。网络关系的生成需要空间。社区公共空间是社区公共活动开展的空间载体，也是公民社会形成的空间基础。政府、市场、社区NGO之间的非均势对网络构架提出了挑战，政府、市场势力的扩张侵占了社区NGO等非正式网络的生存空间。社区NGO要形成对政府、市场的均势对抗，首先要通过自身能力的建设在吸纳居民参与上建构合理的体系，实现居民参与的网络化、制度化，社区NGO平台上网络化的居民参与包涵的是参与个体之间的平等协商、对话、协作，通过参与公民能够意识到自己的公民责任培养所谓的“公民精神”。社区居民都是参与网络中的节点，彼此之间信息传递的距离缩减，信息共享得以实现从而减低交易成本，推进社区治理；另一方面，社区NGO以自身的愿景、高效的社会行动吸纳组织外成员，组织内成员的示范效应对其社区居民产生感召力，社区内聚力随之增加。参与网络的形成固化了社区NGO的生成机制，社区活动铺天盖地开展，培育了凝聚居民的情感空间，居民在社区中找到了归属，对社区的认同感和本我的意识增强。此外，形成网络体系的社区组织具备合理有效对抗政府、市场强权的能力，争夺自己的生存空间，与群体事件多发不同，这种对抗更多体现的是和谐狱警下的对话，形成所谓的“反制力量”。#p#分页标题#e#
（二）合作模式
美国社会学家戴维•波普诺认为：合作是指这样一种互动形式，即由于有共同的利益或目标对于单独的个人或群体来说很难或不可能达到，于是人们或群体就联合起来一致行动。如果没有合作，社会不可能存在。[10]合作是对“自我为中心”的个体主义和“平等至上”整体主义的超越，合作的前提话语是既尊重个人的利益、自主性又兼顾集体协作、相互支持，实现了二者的有机互补。合作也是社会资本的一种重要的范式，当前多元参与治理、多中心嵌入共治成为社区治理发展主旋律，社区治理主体合作理念的搭建成为通往社区善治的必由之路，多中心合作语境下社区公共服务供给机制亟待形成，厘清政府、市场、社区NGO的活动边界变得尤为重要。
有的学者将社区服务细分为公共服务、公益服务、商业服务。[11]纯公共服务具有完全的排他性，个人的消费不会影响其他人的消费，靠市场和社会的力量供给会出现“搭便车”，政府的定位应着眼于此，以公共服务均等化为行动方向，坚持“掌舵”而不是“划桨”，做好资源的统筹调配，以合同外包的形式与市场和社区NGO搭建良好的合作关系，坚持效率优先供给与公平补偿相辅相成的供给模式；社区NGO包括社区居委会、业主委员会和各种社团、慈善公益组织。社团、慈善组织是公益服务的供给主体，此种服务更多体现的是差异性和低利润性，差异性使得政府缺乏足够的驱动能力，低利润性无法吸引市场的关注目光；社区居委会、业主委员会同为社区居民自治组织承担着维护居民合法权益对抗物业公司、沟通民众与政府等作用，社区居委会应厘清行政事务域与自主事务域的界分，在人员编制上统筹安排；住房商品化的改革后，物业公司的角色定位应该做出调整，它应该是社区服务供给的竞标者而不是社区管理的应然主体，政府作为“裁判”应平衡市场与社会力量，对市场服务供给进行准入考核。社区善治的实现依仗三方服务的有序供给，合作就成为了一个不能回避的话题。学者杨宏山主张建立社区发展委员会，发展委员会由政府、市场（物业公司、合作经济组织、商业企业）、社会组织（社区居委会、业主委员会、社会团体）按比例构成，发展委员会本身的定位也是非营利搭建政府、市场、社会三方的合作对话平台。理想的模型是：社区NGO在社区合作治理中唱主角，政府、市场唱配角，配角的定位始终以主角要求为转移，社区的善治以居民生活质量的主观提高为终极目标。
（三）信任模式
福山认为“所谓信任，是在一个社团中，成员对彼此常态、诚实、合作行为的期待，基础是社团成员共同拥有的规范，以及个体隶属于那个社团的角色。”[12]信任是降低社会复杂性的有效机制，而现代社会的信任又是架构在普遍信任与特殊信任基础的整合信任，普遍信任整合传统社会朴素的人格信任观，特殊信任推崇制度信任观，两者耦合体现出对制度崇尚的人性关怀。NGO包括社区NGO应重制度建设，规范、长远定位，共同的愿景能够使社区NGO留住人，组织中的个体能够信任社NGO，在组织中能够学到公民社会中的公民精神。从另外一个角度看，留在组织中的个体彼此在互动中培养了个体的信任感，我们试想，公民在不同组织中双重乃至多重身份存在，使得信任这一信念传递到了整个社会，在这一过程中社区NGO充当了信任构建的组织载体。
信任模式由深度信任的迪尔凯姆模型到浅度信任的托克维尔模型。社会的变迁致使封闭性、同质性较强的共同体不复存在，取而代之的是现代社区，开放性则是其主要特征。托克维尔模型下，制度的建构仍然是信任发展的源泉，突出志愿协会对于社会的“文明健康”所起到的作用。治理语境下的社区NGO在规范的制度建构基础上实现社区公共服务质量的提高，以项目的高效运作回应社会质疑，赢得居民的认同、信任。政府退出公益事务域，在规范合同的基础上信任社区NGO，而不是视为异己实力。
社区NGO遵循网络、合作、信任三种模式的搭建，实现与政府、市场的合作共治，我们对于善治的愿景才能多一份期待。
