一、研究背景 1999年《罔务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》下发后，乡镇政府债务清偿问题一度成为许多乡镇财政的核心问题。各地乡镇政府清偿债务的方法大同小异，但债权人的受偿顺序却迥然不同。笔者调研过程中发现有的乡镇先行偿还银行借款，有的却优先偿还企业欠款，还有的先偿还了据说是和乡镇领导有紧密关系的私人债务。由于不能清楚解释债务清偿时存在的先后之别，致使部分债权人加深了对政府偿还意愿的怀疑，有的地方甚至出现了冲击政府、要求立即予以清偿的群体性行为。影响社会稳定成为乡镇债务的潜在风险之一。 我国目前处于社会转型过程中，基层治理、财政体制等问题一时无法完全理顺，乡镇财政困难现象一时难以彻底消除；同时伴随着强烈的发展需求，新债务发生也难以避免，Ill所以确定一个为众多债务人所接受的清偿方案，一方面有利于缓解干群矛盾，维护地方稳定，恢复群众投资的信心；另一方面，对保持乡镇政府债务的动态平衡，实现债务资金的有效利用，推进新农村建设意义重大。 本文中乡镇政府债务是指乡镇政府及其所属部门，以及政府干部直接或间接以政府名义向上级财政、单位组织及个人举债或欠款所形成的全部债务的总和，即显性的直接负债。①国内现阶段对于乡镇政府债务清偿顺序的研究非常少，主要是因为：(1)乡镇政府债务清偿工作一直由中央政府强力主导。近年来中央在化解乡村债务工作中开始强调要“优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的债务”，“把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置”，o这为乡镇政府的行动确定了基调。在中央严格要求、上级政府财政支持的情况下，各地只需按部就班进行。(2)研究者的主要精力都集中在关注债务的原因、特征、危害等，致力于在宏观层面上提出制度改善的建议，较少从微观层面上审视这样一个关乎国家财政安全的问题。 部分论及乡镇政府债务清偿顺序的学者，普遍提出要优先偿还个人债务，因为个人债务“引发的矛盾最为直接，也比较激烈”，关乎“政府的形象和信誉”。【“哒种观点与常识相符。还有一些学者在此观点基础上，提出了完善方案。如牛竹梅提出了“先小后大，先个人后单位”的原则。对于债务额较大的债权人，可根据情况，在不同的年份按比例分别清偿。151：李景耀提出的偿还顺序更加具体，“坚持先个人、后单位，先群众、后干部，先借款、后一般往来款的原则”，要“按照有息让无息、全额还本让差额还本的原则安排债务偿还顺序”。l研前述方法均将着眼点放在了债权人身上，张德强另开思路，“根据乡村所贷款项的实际用途”将债务首先细分为“沉淀债务”和“经营债务”，认为要优先偿还具有公益性或半公益性特征的的沉淀债务。171在谈及具体债权人时，其提出的原则和其他人相差无几，“先个人、后集体、再银行”。但这一思路仍然过于笼统。如沉淀债务“应从乡村债务总量中剔除，由省级以上政府财政承担偿还责任”，这一提法忽视了公共产品外部性的大小，一概由高级别政府承担偿还责任，忽视了道德风险的存在。因此，在中央给出了债务清偿基本原则的前提下，对于债权人之间受偿顺序的安排需要进一步讨论。本文假设乡镇政府努力偿债。其中上级财政的专项资金拨款主要用于偿还高级别政府所设定的目标债务人的债务，而本文要探讨的是乡镇需要依靠自身努力筹资去清偿的其责任边界内的债务。乡镇作为一级政府，不论其负债是为了糊口还是为了发展，都可看作是公共活动的一部分。所以，认为乡镇债务的直接起因是政府为了提供各项公共产品和服务，是本文的分析基础。同时。我国虽然正在逐步推进农村综合改革等制度变革，但短期内政治、经济体制不会发生根本性变化，这是本文进行分析的重要前提。 对债务清偿顺序的理论研究多见于企业破产后清算的过程，其中所蕴含的价值选择对本研究有重要的借鉴意义。本文首先根据公共产品的相关理论，明确乡镇政府的偿债责任，讨论通常情况下不同类别债务的清偿方法；其次，尝试通过分析民事执行中参与分配和企业破产后债务清偿顺序所遵循的一般原则，探寻价值所在，然后根据乡镇政府债权人之间的差异。 对我国乡镇政府债务的清偿顺序提出一般性的建议。 二、公共产品理论视角下的乡镇政府债务清偿顺序 乡镇政府虽然作为直接债务人，但却并不需要为所有债务负责。一方面是因为乡镇财力有限，更主要是高级别政府要主动偿还前期发展过程中的“政治债务”。q]在目前大规模开展的义务教育负债化解工作中，就是省县两级政府承担了主要偿还责任。所以乡镇政府基于自身的努力去偿还部分债务时，首先要明确偿还责任的范围。 (一)基于辖区受益原则的乡镇债务边界 乡镇政府债务边界的确定，本质上是对乡镇在提供公共产品和服务中责任大小和范围的确认，关乎各级政府问关系的定位。这里中央与乡镇责任的划分，是基于目前二者财政收入差异、依据公共产品理论所做}n的。未来二者间关系必然会发生新的变化，ISl而且二者间关系因地区经济发展水平差异也存在差别，这些差别和变化并没有纳入本研究当中。 地方性的公共产品由于受到地理空间的限制。带有强烈的区域特征，所以考虑根据公共产品理论中的辖区受益原则来明确乡镇政府的债务偿还责任。“尽管辖区受益原则的具体应用会存在操作上的难度，但是作为政府问职责划分依据的理论基础，尚没有其他更有说服力的原则能够取而代之”。191根据公共产品的特性，嘴乡镇致债的公共产品和服务粗略地分为三类，110-13]乡镇政府根据相应的类别承担相应的偿还责任。一类负债的项目，存在巨大的外部性，中央等高级别政府应该承担起完全偿还责任，主要包括义务教育、计划生育、卫生防疫、大型水利工程、兴办职业教育、民兵建设及征兵等；二类负债的项目，仍存有较大的外部性，但当地受益相对较大，应由乡镇和高级别政府共同偿还，部分项目需要其他乡镇参与分担。至于分担的比例。具体项目需要具体讨论。主要包括交通干道修筑、农技及机械推广、环境保护等；三类负债的项目。外部性较小，基本上可由乡镇完全自行负担。如治安、乡村内道路、招待费、办公楼建设等。这里的分类受到地方居民倾向性的影响，如环境保护等的归类。也因此这种分类与实际情况必定存有差距。实际工作中，应该允许对责任的划分进行微调。当然，这在很大程度上依赖于乡镇的博弈策略和议价能力。#p#分页标题#e# (二)基于时期受益原则的乡镇债务分类明确了乡镇政府债务的边界，即明确了乡镇政府需要偿还的债务总量。但由于债务种类繁杂，这尚不足以有效指导债务清偿的实践工作。本文依据公共产品理论的时期受益原则，对边界明确的乡镇政府债务进行了细分。 根据时期受益原则，公共产品的成本应当由不同时期的受益群体分别承担。根据受益期的长短，将公共产品和服务分为经常性项目和资本性项目。q受益期只限于一个财政年度的公共产品和服务，称为经常性项目，如上述第三类债务中的行政办公费用等；受益期分布于多个财政年度的公共产品，称为资本性项目，如水利工程、公路等。据此乡镇负债可以分为经常性项目负债和资本性项目负债。作为乡镇，其有足够的信息判断某项产品和服务所产生的效益的持续时间。但同时这也给乡镇政府留下了较大的操作空间，因为一个项目的效益到底能够持续多久，乡镇政府有灵活判断的空间。灵活性与纪律性的冲突，是当代基层政府工作中普遍存在的问题，需要单独深入研究。 (三)公共产品理论视角下不同类别债务的清偿顺序 致债的经常性项目和资本性项目由于受益期长短不同，其成本的分担方式自然有所差别，现实中两类债务期限结构也确实存在差异，所以两类债务偿还的先后也应有所不同。 “对于经常性项目而言，一般可以由税收支付所需资金。因为税收与经常性开支形成的现期受益正好在时间上和人群分布上相对称”。这也是现行财政分权体制下，乡镇往往尚能“保运转”的重要原因所在。“在税收不足的情况下，短期债务融资是可以接受的”。 “对于资本性项目而言，由于受益期分布于多个财政年度。 应该将成本在整个受益期内进行分割，由各期受益的人们分别承担。地方政府通过债务融资，特别是发行债券，哆正好满足了这一要求”。 相对于经常性项目而言，资本性项目可能会获得来自其他方厩的投入，而且项目本身可能也会形成收益，从而可以对债务进行偿还。但经常性项目负债往往缺少其他的偿债资金来源。这样即使是短期负债，在乡镇政府没有实现财政盈余能力的前提下，也会导致债务逾期。这种逾期债务是悬在乡镇政府头上的一把刀，考验着债权人和债务人两方的心理承受能力。 所以，在债务治理的过程中，优先将到期的经常性项目负债通过专项资金(如偿债基金)予以偿还。可以减缓乡镇的即期压力；同时将负债的资本性项目建设好、管理好，争取实现项目本身和债务资金的最大收益，及早清偿相关债务。 三、引入债权人后债务清偿顺序的一般化设计 公共产品理论视角下的债务清偿顺序。对正常情况下乡镇政府的债务清偿具有较明确的指导作用。但是由于乡镇政府债务沉疴严重，债权人复杂，清偿方法必须细化。在对债务事项本身关注的基础上加入对债权人的关照，是一个可取的方向。正如本文前面所指出，对不同债权人的偿还态度反映出乡镇政府的价值取向。在坚持科学发展观、建设和谐社会的要求下，这一问题尤其值得作为基层政府的乡镇重视。本文借助于对民事诉讼法中参与分配和企业破产法中破产清偿顺序规定的解读，梳理了作为道德底线的法律对债权人权利的认识与思考，并参考法理学中价值冲突的平衡原则和方法，提出乡镇政府债务清偿的一般性建议。 (一)参与分配与破产中的价值选择 现行司法实践中，参与分配与破产的相关规定犬牙交错，非本文所关注。这里重要的是呈现其中的价值追求。 1．参与分配。民事执行中的参与分配是一种“特殊的民事执行制度，其核心内容是将被执行人的已知财产在各申请执行人之间公平清偿”。旧参与分配是执行程序而非破产程序。 债权人申请执行后，其他债权人申请参与分配的，对数个债权人的债权如何清偿，各国的立法大致遵循三种原则，即优先主义，平等主义，折衷主义，¨q不同原则反映了不同国家的立法观和公平观。 “根据我国民事诉讼法的规定，我国基本上是采取了优先主义与平等主义并用的执行分配原则。优先主义鼓励债权人积极行使申请执行权，强调竞争机会公平，手续简便，操作容易。 平等主义从债务人的财产应为全体债权的总担保的观念出发。 强调平等原则。两者对债权人保护的角度不同，故也不存在优劣之分。但从实践工作出发，为了提高丁作效率和体现对积极求偿的债权人的补偿，学者及实务工作者均青睐于优先主义”。 2．破产。2006年我国颁布《中华人民共和国企业破产法》，第113条规定破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后。依照下列顺序清偿：(I)破产人所欠职丁的各项费用；(2)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；(3)普通破产债权。 有学者认为破产法“最基本的原则在于公平对待所有债权人，平等分配债务人的财产”。Il卅实际上不管是参与分配还是破产，目前‘峙5规定了享有担保物权的债权人要优先受偿等其他优先权。这种改变一度引起了很大的争论。【一-l实际上“二者对债权人受偿顺序的新规定，主要是为了适应市场经济发展的要求，并根据法理所做出的规范调整”。121]不管是参与分配还是破产程序，债权人都承担着损失的风险，就投资活动而言，这是合理的。但乡镇政府债务是凭借国家信用发生的，更关乎政府信用，并不能看作是单纯的融资行为。 而且乡镇政府在我国并不会破产，⑦即使负债累累，仍会有持续性收入，如税收、政府转移支付等。因此在考虑乡镇债务的清偿顺序中，不能完全从经济活动视域中的债务债权关系出发，而要着重考虑政治因素，即社会稳定。在稳定的前提下促进经济发展。#p#分页标题#e# (二)引入债权人的债务清偿顺序 乡镇政府债务的债权人主要包括个人(包括群众和乡镇干部)、企业、银行、农村合作基金会、o农村信用社、行政事业单位(财政周转金)、国外政府和国际金融组织等。不同的债权人有着不同的利益诉求，“权利只有在和权利的比较中才能够划分保护的界限”。阎出于社会稳定、操作便利等方面的考虑，一般情况下将乡镇政府债权人之间的受偿顺序设计为“私优于公。 个人优于集体”。“私”④是指私人部门，I。包括个人和私人企业等。“集体”是指单位和组织，与个人相对，区别于哲学上辨证统一的关系。这种设计主要是基于四个方面的原因：一，政府是公共部门的典型代表，集中反映民意，但在此却作为债务人，使得公共部门处于被动的地位。从群众情感角度而言。也要先满足私人部门的要求；二，部分公共部门之间的债务很有可能被核销减免，其风险会在很大程度上得以降低，所以可以推迟考虑；三，集体行动下往往存在组织效率的损失，集团规模越大，增进自身利益的动力越弱，例为提高效率应当个人优先；四．相比较而言，个体的抗风险能力要弱于集体组织，所以个人债务应得到优先考虑。个人和集体都是数目庞大的集合体，在集合内部又如何安排呢?根据法理上的一般规定，“发生在不同权利主体之间的同一权利的冲突，属于同一位阶的权利，只是权利的主体不同，法律一般规定权利主体应具有平等性，如果因为资源稀缺等因素而产生冲突，一般通过‘不同情况不同对待’、自由竞争、尊重习惯等途径解决”。瞄呲时问题的关键不是哪一个具体的人优先受偿，更为重要的是乡镇政府能够将清偿顺序的安排进行公示和说明，并严格按照规定进行清偿。 在传统的公共产品理论中嵌入对债权人的关照，将乡镇债务的清偿顺序设计为如图I所示。即在依据公共产品理论所划分的两类债务中，优先化解经常性项目负债；在经常性项目负债中，相对于公共部门，优先化解私人部门的债务；在私人部门中，先偿还个人债务，再偿还企业债务。当然，这与高级别政府专项拨款予以化解的事项并不冲突。 四、结语 将债务类别属性与债权人相联系，综合考虑情理法诸因素，实现了债务清偿过程的系统化设计，完善了当下债务清偿思路，对乡镇政府债务化解工作有积极的实践意义。 我国即将展开新一轮财税体制改革，地方政府间财税关系必将得到进一步调整，所以就目前的乡镇政府债务清偿T作而言，应该允许具体问题具体分析，如分歧较大的债务事项，可以先进行挂账处理，而不一定硬要啃掉某块骨头。同时由于我国地域辽阔，各地经济发展水平迥异，所以根据各地特殊情况进行微调也是必需的。 乡镇政府债务清偿顺序涉及到基层政府价值取向，不同的约束条件下自然会呈现出多元化的特征。而且，这种顺序安排也受制于整体社会制度的安排。而本文是从乡镇各项制度安排短期不变的前提下出发的，并没有将制度变化、偿债方法等内容纳入考虑，以及企业与乡镇政府债务的若于同，这也是后续研究中需要深化的地方。